强化法律监督专题二： 民行检察如何撑起半边天？

当前，监察体制改革正在稳步推进。剥离职务犯罪侦查这个“最直接最有效的监督手段”，检察机关的法律监督工作将面临怎样的“变与不变”？

有人说，民事行政检察能接过监督的大旗。

有人戏称，民行检察部门将撑起今后检察院的“半边天”。

不少专家、教授都称“检察院在民事行政检察、公益诉讼等方面还有很大空间，可以做很多事情”。

这些“看起来很美好”的判断，忽略了一个基本事实：民行检察业务在检察工作中尚属“小众”。不信，请环顾四周，扳着指头数一数，有多少筒子懂这项业务？

民行检察自1988年试点推行以来，已走过了30个年头，为何迟迟未能走上前台，是先天不足，还是后天定位不准？是受到冷落，还是走入迷途？

要想改变，看看民行筒子们认为该如何破局。

一、破除理论上的困惑与摇摆

82年的民事诉讼法、89年的行政诉讼法最早确立了民行监督的法律依据。扛着“尚方宝剑”，也许你会说，民行检察还愁个啥？然而，长期以来学界对民事行政检察的理解众说纷纭，一直在尊重审判既判力和监督权威之间游离，监督的内容、范围始终不定，导致工作处于激烈变动中。

以民事案件抗诉为例，其范围经历了以下变化：

1991年：县、区检察院对经二审裁决维持一审裁判的民事申诉案件有立案审查权、建议上级检察院抗诉权。

1994年：县、区检察院接受不服法院已生效民事判决、裁定的申诉，有权立案审查，提起上级院抗诉。

2002年：民行检察贯彻“有限救济”的司法理念，注重维护司法权威，开展多元化监督，抗诉案件数量逐年大幅下滑。

2007年：除实体问题监督外，增加独立的程序性抗诉事由，扩大申诉审查范围。

2013年：县、区检察院对经二审裁决并申请法院再审后的民事申诉案件有立案审查权、提请抗诉权。

这变化之间，不单是字句的调整，一定程度上影响了民行检察发展空间。最简单的，民事案件抗诉数量2001年达到顶峰，之后便逐步下降，到现在比最高时萎缩了90%。

破局建议：构建科学、完整的民事行政检察监督理论体系，尤其应确立监督救济在公民司法救济中的定位，审视“有限救济”的理论及现实空间；拓宽基层民行受案范围，改变目前业务空心化、虚置化现状。

二、构建多元化监督“章法”

不少筒子会有这样的疑问：基层民行申诉案件不多，人在忙啥？

事真不少！

自2002年提出开展多元化监督后，先后开始转向开展再审检察建议、调解监督、执行监督、初查移送职务犯罪线索、纠正诉讼违法、督促支持起诉、查办虚假诉讼。此外，近年又如火如荼地开展起公益诉讼。

这么多的监督职能，如何兼顾？

实际情况是，多元化监督在一些地区演变成了软任务，有专项监督活动便多用点力，没有则看天吃饭。

更为需要关注的是，多元化监督“章法”不足，监督内容、程序、方式缺乏统一的规范指引，甚至各地使用的监督文书都不够统一。

破局建议：推行监督事项案件化办理，明确监督范围、流程及案件化操作的要求，使每项监督都有章可循，改变监督模糊、松散的状态。

三、丰富民行监督“武器库”

纵横监督一线，没有绝活或者利器，注定难有作为。

民行工作开展初期，曾有过短暂的黄金时光：1993年至1997年，民行部门负责查处审判人员在民行审判中贪污受贿、徇私舞弊的犯罪案件。后侦查权统一归口，民行部门不再享有侦查权。

在此后的很长一段时间，民行监督缺乏必要的法律手段，导致许多监督行为是以“友好协商”为前提的。遇到不配合的，就只能听之任之。司法解释和规范性文件也没有跟上实践需求，对执行行为的监督、对行政执法监督等等，由于缺乏明确的操作规范，实践中各地也是做法各异、五花八门。

2012年民事诉讼法修改正式增加了民事检察调查权的内容。但调查权如何行使、有哪些附随手段、效力如何等等，一直未有具体的规定出台。

破局建议：尽快出台民事、行政检察调查权的实施细则，明确调查权内容、手段、程序，改变目前赤手空拳监督的不利局面。

四、构建民行特色的办案机制

民行一体化办案是近年来不少地区推进的工作机制。

效果如何呢？恐怕不够理想。

原因是，这一办案机制的逻辑前提是基层民行案件量少，处于不饱和状态，案件数量“倒三角”现象突出。

实际情况如何？

民行“倒三角”是个伪命题！

这是不少基层小伙伴们的共识。理由很简单，如果单从申诉案件数量看，基层案件数确实少。可从整个多元化监督的案件数看，基层案件占比80%以上。大量监督案件由基层民行完成，而且监督案件办理、协调难度费时费力。同时，公益诉讼更加剧了基层民行业务量。

由此看，一体化办案推行难度大。

除了现实难度外，一体化办案实践中也走了样，演变成了上级院要求下级院协助调卷等鸡毛蒜皮的事项。

破局建议：利用新一轮内设机构改革契机，单独成立民事行政检察部，做大做强做专民事行政检察业务；逐步走“自侦”团队作战的模式，设立民事检察、行政检察、公益诉讼等专业化的办案组，尤其是重大监督案件，应发挥区域合力，协同办案。

五、补齐监督能力短板

1：30和1:1750。

上面两个比例是啥？

第一个是基层民行检察干警与民商案件审判人员比例。第二个是民事申诉案件受理数与法院相关案件数量比。

问题来了，我们的专业素养如何提升？与法官相比，我们的专业优势在哪？

实践是提升专业素养的源泉。

我们不能指望长期坐轮椅的人，还能四肢发达。没有足够的监督经验，必将会导致能力的退化。

此外，当前民行检察的监督领域广、专业强度大、法律法规多，但是检察机关的业务骨干更多“拥挤”在刑检部门，民行检察发展先天不足。有一些基层院只配备三两个人，而且是民事行政合二为一，与法院审判力量的配置以及审判案件数量分布情况相比严重不相称，制约了队伍的专业化的发展。

破局建议：转变传统重刑事轻民行的传统观念，不能把强化民行停留在“口号”上、文件上，应真正在人员资源上倾斜，为未来“检察工作半边天”提供人力支撑。加强队伍的履职能力建设，通过实战演练、专业实训，增强干警调查、适用法律、证据审查、再审出庭等能力。

作者： 江苏省人民检察院研究室