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【裁判要点】 《中华人民共和国行政复议法》第九条“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的基本含义包括：一是其他法律对行政复议的申请期限作了规定；二是该其他法律对行政复议申请期限作了与《中华人民共和国行政复议法》不一样的规定，即作出了超过60日的规定；三是该其他法律系关于行政机关和行政相对人权利义务关系的法律，即行政法律规范。该特殊期限之所以这样规定，一方面是为其他法律规定60日以上的期限提供法律依据,以保护特殊案件中行政相对人的行政复议权。另一方面，可防止规章、地方性法规、条例等规范性文件出现规定短于60日复议期限的情况，变相剥夺行政相对人的复议权。同时，这样规定有助于保证申请期限的稳定性、统一性，体现了及时、便民的原则。因此，只要其他行政法律规范作出了超过60日行政复议的申请期限，就依照该特殊规定计算复议申请期限。
【案例索引】（2016）最高法行申3036号行政裁定 【案由】行政复议
【当事人】 再审申请人（一审原告、二审上诉人）张宏伟，男，1970年5月11日出生，汉族，住山东省。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省东营市东营区人民政府，住所地山东省东营市东营区新区行政办公中心大楼。 法定代表人梁润生，该区人民政府区长。
【诉讼由来】 再审申请人张宏伟因诉山东省东营市东营区人民政府（以下简称东营区政府）不予受理行政复议一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终510号行政判决,向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
【一审】 山东省东营市中级人民法院一审查明：2015年10月14日，张宏伟向东营区政府提交行政复议申请书，请求认定山东省东营市东营区辛店街道办事处（以下简称辛店街道办）滥用职权、强行限制张宏伟人身自由的行为违法，构成非法拘禁。2015年10月19日，东营区政府作出东区政复不字〔2015〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，主要内容为：“经审查，本机关认为：申请人复议的被申请人的行为发生于2004年3月5日到2004年3月9日，于2015年10月14日提起行政复议，已经超出《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。”同日，东营区政府向张宏伟邮寄该不予受理决定书，张宏伟于2015年10月21日收到该不予受理决定书。张宏伟不服，提起本案行政诉讼。 一审法院认为：关于东营区政府作出的东区政复不字〔2015〕1号不予受理决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。张宏伟在起诉状及庭审中均认可的事实是，张宏伟申请复议的行为发生于2004年3月5日到2004年3月9日，其于2015年10月14日向东营区政府提起涉案行政复议。同时，张宏伟当庭认可，并不存在《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定的“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”的事实。因此，东营区政府作出的被诉不予受理决定认定事实清楚，证据确实充分。 关于东营区政府作出的东区政复不字〔2015〕1号不予受理决定程序是否合法的问题。张宏伟当庭认可东营区政府履行了作出不予受理复议决定的法定程序，接收复议申请材料与作出不予受理决定都在法定的期限内，并且对张宏伟履行了送达义务。东营区政府作出的被诉不予受理决定程序合法。 关于东营区政府作出的东区政复不字[2015]1号不予受理决定适用法律的问题。张宏伟主张，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制”的规定，张宏伟提出的涉案复议申请就属于这种情形，其复议申请没有超过法定的申请期限。其理由是：既然《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求履行法定职责的情形不受六十日的限制，那么其复议申请就不适用关于六十日申请期限的规定；又根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款对于行政复议申请期限“法律规定除外情形”的规定，那么其复议申请就应适用《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款的规定“被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制”，再审申请人就是在被强制关押的紧急情况下报警，请求公安机关履行保护其人身权的法定职责，公安机关没有履行该法定职责，再审申请人就辛店街道办强行关押剥夺其人身自由一事向山东省东营市东营区人民检察院和东营区人民法院提出控告的时间是在追诉时间内，故再审申请人的复议申请就不受追诉期限的限制，再审申请人向东营区政府申请行政复议也没有申请期限的限制，东营区政府应受理其行政复议申请。对于再审申请人的上述主张和理由，首先，关于《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“法律规定除外情形”规定的理解。该规定是指其他法律有关于超过六十日行政复议申请期限的规定的，就依照该特殊规定计算复议申请期限。而《中华人民共和国刑法》第八十八条是关于构成犯罪应受刑罚的追诉期限的规定，显然不属于该第九条第一款关于“法律规定除外情形”的规定。其次，关于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解。该实施条例第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”第二款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”本条第二款是关于紧急情况下特殊申请期限的规定，是指公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，当事人可以立即申请行政复议，即行政复议申请期限不再受该条第一款规定的限制。这条规定是为了及时保护行政相对人的合法权益，而不能理解为复议权利保护的无限延长。因此，东营区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条第一款的规定，以超过法定复议申请期限为由，对张宏伟的复议申请作出不予受理的决定，适用法律正确。综上，东营区政府作出的东区政复不字〔2015〕1号不予受理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。张宏伟的起诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张宏伟的诉讼请求。
【二审】 张宏伟不服，提起上诉。 山东省高级人民法院二审认为：本案的主要争议焦点在于张宏伟申请行政复议是否超过了法定期限。张宏伟申请复议的行为发生于2004年3月5日至2004年3月9日，其于2015年10月14日向东营区政府提起行政复议申请，已经超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限，亦不存在《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定的“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”的事实，因此，东营区政府作出的被诉不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，一审法院判决驳回张宏伟的诉讼请求并无不当。关于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解问题。该实施条例第十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”第二款规定，“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”一审法院认为该条第二款是关于紧急情况下特殊申请期限的规定，是指公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，当事人可以立即申请行政复议，行政复议申请期限不再受该条第一款规定的限制。一审法院的上述意见亦无不当，应予以支持。张宏伟主张本案中行政复议期限应当与刑事追诉期限一致，无期限限制，系对法律规定的误解，不予支持。张宏伟请求法院向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限规定的具体解释，因该请求不属于行政诉讼的受案范围，亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。
【再审请求和理由】 张宏伟在向本院提出的再审申请中请求：1.撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终510号行政判决；2.撤销山东省东营市中级人民法院（2015）东行初字第3号行政判决；3.撤销东营区政府作出的东区政复不字〔2015〕1号不予受理行政复议申请决定书；判令东营区政府对再审申请人的行政复议申请予以受理，进行行政复议；对《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定期限的合法统一性进行审查，或者向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限的规定的具体解释，或者由最高人民法院解释。其申请再审的主要事实与理由为：l.辛店街道办强行关押、限制再审申请人人身自由的行为涉嫌刑事犯罪，对其行政复议期限应与刑事追诉期限保持一致。一、二审法院对此事实没有认定，属认定事实不清。2.本案中行政复议期限应当与刑事追诉期限一致，无期限限制。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”对上述条文规定的行政复议申请期限的理解应当与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款的规定“被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制”相一致，即此时申请行政复议的期限既没有起点，也没有止点。再审申请人是在被强制关押的紧急情况下打报警电话控告请求公安机关履行保护自己的人身权，公安机关没有履行法定职责，已不受追诉期限的限制。辛店街道办强行关押再审申请人96小时，依据《中华人民共和国刑法》第二百三十八条第一款“非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚”，第四款“国家机关工作人员利用职权犯前三款罪的，依照前三款的规定从重处罚”之规定，应当追究其刑事责任，追诉期限不受限制。再审申请人申请行政复议是请求再审被申请人认定辛店街道办违法，行政复议只是追究违法的一种途径，所以，本案行政复议期限不受限制，再审申请人申请行政复议并未过期。而一、二审法院认为的“不能理解为复议权利保护的无限延长”，与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定“不受追诉期限的限制”抵触、矛盾。3.本案应当开庭审理，二审法院没有开庭审理。4.在诉讼请求中有“请求法院向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限的规定的具体解释”，一、二审法院没有请示，而是依对法律的主观理解判案，不是依法判案。
【再审裁判理由和结果】 本院认为：本案的争议主要涉及张宏伟申请行政复议是否超过了法定期限。另外，张宏伟还请求人民法院对《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定期限的合法统一性进行审查，或者向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限的规定的具体解释。对于该请求能否支持也是本案需要回答的问题。 （一）关于张宏伟申请行政复议是否超过了法定期限的问题。张宏伟申请行政复议的行为发生于2004年3月5日至3月9日，其于2015年10月14日向东营区政府提起行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日的申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，张宏伟不存在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，因此就不存在“申请期限自障碍消除之日起继续计算”的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的基本含义包括：一是其他法律对行政复议的申请期限作了规定；二是该其他法律对行政复议申请期限作了与《中华人民共和国行政复议法》不一样的规定，即作出了超过60日的规定；三是该其他法律系关于行政机关和行政相对人权利义务关系的法律，即行政法律规范。该特殊期限之所以这样规定，一方面是为其他法律规定60日以上的期限提供法律依据,以保护特殊案件中行政相对人的行政复议权。另一方面，可防止规章、地方性法规、条例等规范性文件出现规定短于60日复议期限的情况，变相剥夺行政相对人的复议权。同时，这样规定有助于保证申请期限的稳定性、统一性，体现了及时、便民的原则。因此，只要其他行政法律规范作出了超过60日行政复议的申请期限，就依照该特殊规定计算复议申请期限。《中华人民共和国刑法》第八十八条是关于构成犯罪应受刑罚的追诉期限的规定，是针对涉嫌犯罪行为的，而非对行政行为不服的复议期限。显然，《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国行政复议法》二者的性质不同，调整的对象也不同。故《中华人民共和国刑法》第八十八条的规定不属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款但书中所规定的“法律规定的申请期限超过六十日的除外”的情形。 （二）关于张宏伟主张原审法院对于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解和适用是否错误的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”第二款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”显然，第二款规定是对第一款规定的补充，其意是指申请人不需要等到履行期限届满或者自行政机关收到申请满60日之后才可申请行政复议，而是可以立即申请行政复议。该条第二款解决的主要问题是关于行政相对人在特殊情形下申请行政复议的起点问题，而不是终点问题。因此，原审法院认为该条第二款是为了及时保护行政相对人的合法权益，而不能理解为复议权利保护的无限延长，即是关于紧急情况下特殊申请期限的规定，是指公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，当事人可以立即申请行政复议，行政复议申请期限不再受该条第一款规定的限制的主张是正确的，张宏伟认为原审法院对于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的理解和适用错误的主张不能成立。 （三）关于张宏伟请求法院对《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款与《中华人民共和国刑法》第八十八条第二款规定期限的合法统一性进行审查，或者向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限规定的具体解释的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据该条规定，张宏伟在本案中，可以一并请求对规章以下规范性文件的合法性进行审查，但张宏伟请求人民法院对法律和行政法规的合法性进行审查，该请求显然不属于人民法院一并审查的范围。张宏伟若认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以根据《中华人民共和国立法法》第九十九条的规定，向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。就张宏伟请求人民法院向国务院请示《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款关于行政复议期限规定的具体解释的问题，即便人民法院在办理案件过程中涉及对该条款的具体理解与适用问题，也是由人民法院依职权决定是否送请有关机关解释，不属于当事人的请求范围。因此，二审法院认为张宏伟的该项请求不属于行政诉讼的受案范围因而不予支持是正确的。 另，张宏伟提出，本案应当开庭审理，二审法院没有开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因此，二审法院对此案不予开庭审理，法律依据充分，张宏伟的该项主张亦不能成立。 综上，张宏伟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人张宏伟的再审申请。 【合议庭成员】李广宇 胡文利 李纬华 【裁判日期】 2016年11月30日
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