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城发观点 过去的2017年，随着50、87、92号文等一系列政策文件的密集出台， PPP市场愈加规范， 2018年，是PPP实现规范发展的重要之年、关键之年。回归初心和本源的PPP，才是我们追求的PPP。鉴于我集团（下属子公司南京韵道投资管理有限公司为财政部首批咨询机构之一）长期深入参与PPP项目的经验优势，本文将从规划、工程、财务、法律角度出发，对现行PPP的发展提出些许建议，以供大家探讨。 PPP项目需注重前期的策划和规划 PPP项目更注重后续的运营，这就涉及到项目策划和规划，在PPP项目未来推进中应重点把握以下两点： 坚持策划与规划先行，保障项目综合效益 策划与规划是为了考虑项目全过程的综合性，梳理资源、提炼要素，进行策划包装成为项目和产品，并综合考虑产业链、商业模式等内容。通过策划和规划解决战略、方向、路径、盈利模式、空间配置、土地利用等问题，保障项目综合经济效益，实现PPP项目政治、经济和社会效益并行。 PPP咨询公司需要配备包括策划与规划在内的专业团队 虽然PPP项目编制内容主要是以财务和法律为主，但是作为PPP项目中标社会资本方还是需要盈利的，因此，还需要包括策划、规划、工程等专业团队为项目提供支撑。PPP项目属于横跨多个专业领域的项目，需要有综合的专业团队人才，从多方面分析和论证，保证项目的有效落地和持续发展、高效经营。 PPP项目需审慎做好工程咨询服务 工程咨询在PPP项目中占有举足轻重的地位，PPP项目要做好工程咨询服务，务必注重以下两点： 关于立项阶段。与传统项目一致，PPP项目都需提交项目可行性研究报告由发改委审批立项。PPP项目可研报告作为PPP项目实施方案编制的基础文件，其真实性、准确性、时效性要求较高：①实施方案中的回报机制测算基于可研中的收入测算，可研报告中市场数据的准确性影响到政府未来财政支出压力；②实施方案中项目总投资基于可研报告中的数据，根据政企双方意见稍作调整，但是全国各地人、机、材的价格相差较大。因此，PPP项目可研编制单位应在可研阶段就充分调研项目情况，了解业主方意愿，将项目收入、工程造价、回报测算都据实编制，减少PPP项目咨询单位重复投入人力、物力等不必要的重复劳动，为PPP项目推进落地减负加速。 关于工程竣工结、决算问题。PPP项目的总投资不是静态的数字，而是随着项目进行动态变化的数字。由项目可研中投资估算控制设计概算，设计概算控制施工图预算，项目工程竣工结算确定项目工程造价，项目工程竣工决算最终确定项目实际总投资。然而在实际操作过程中，多以审计结果作为竣工结算的依据，全国人大法工委回复函彻底否定此种做法。在PPP项目的采购文件中，我们经常看到有以下四种确定项目总投资的方法：①以财政评审的结果为准；②审计部门审计后的结果为准；③工程结算确定的数额；④政府和社会资本共同认可第三方咨询机构出具的结果数额。笔者认为可研批复、设计批复、结算审计都属于政府投资值认定的行为，因此秉着项目总投资额能做到“一碗水端平、不偏不倚”的原则，真正的做到专业、公平、公正，项目总投资的确定建议以第四种方式，即以双方认可的第三方咨询机构审核的数值为准。 PPP项目需谨慎进行财务测算 财务测算是PPP项目实施方案不可缺少的一部分，是政府和社会资本双方利益分配的依据。下面是财务测算中需要注意的几个方面： 很多PPP项目的财务测算会忽略增值税的问题，现在许多项目可行性研究报告中的总投资测算考虑增值税，笔者认为在目前已全面实施营改增的情况下不考虑增值税问题是错误的，增值税是价外税，必须引起重视并在财务测算中充分考虑增值税因素，不然在后期项目实施的过程中会出现很多难以解决的问题。如资产的计价问题，项目公司财务核算中是以不含税金额入账的，计提折旧或者摊销也是以不含税入账金额为计算依据，如果财务测算中不考虑增值税，预测数据就会和后期实际数据产生不一致、不配比。 PPP项目财务测算中很多数据都是来源于项目的可行性研究报告。有不少PPP项目，是几年前的项目转化为PPP模式操作的，这类项目的可行性研究报告是几年前编制的，里面的数据也是根据几年前的市场环境预测的，部分项目的数据会偏离目前的实际情况，那么在这种情况下就不能盲目的照搬可行性研究报告中的数据，可以要求修正可行性研究报告或者对可行性研究报告里的数据进行修正。 政府付费（此类项目多地政府已不在鼓励）和可行性缺口补助类PPP项目，会涉及到计算运营补贴的公式，应明确公式中每个参数的定义和确定方法。有些PPP项目的运营补贴是根据约定好的计算公式计算得出，计算公式中的参数若不定义好，就会出现理解上的错误，项目实施阶段计算补贴时就会出现扯皮现象。 PPP项目需法制化、规范化运行 PPP项目在法制规范层面必须注意以下几点： 关注PPP项目公司。一是PPP项目政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止资本金“空心化”，二是将项目公司的注册资本金与项目资本金区分开来，项目公司注册资本金必须满足政府方要求。三是在成立项目公司后，社会资本方股东的股份不得由第三方代持，注意遏制部分社会资本中选后自行指定第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象。 规范招标采购程序。严格开展资格预审、专家评标、定标工作，做好两标并一标等工作。务求PPP项目招标采购全过程合乎法定程序，做到公平、公正、合理、透明。还要注意联合体问题，应当在招标过程中要求联合体投标方提供有效的联合体协议，防止联合体成员中标后私自退出联合体以致项目中止等问题。 重点抓好包括PPP项目合同在内的PPP相关合同文本的拟定工作，使PPP项目形成一套完整的合同体系。PPP项目合同的制定务必符合现行合同法的规定，遵循合同法的基本原则，依据合同法的相关章节拟定双方的权利义务、履约责任、违约责任的承担、争议的处理、生效条件等条款。同时，依据相关法规规范认真制作股东协议、融资协议、公司章程、建设工程合同、保险合同、勘察、设计、监理等合同。 关注PPP项目的土地问题。PPP项目公司能否获得PPP项目的土地使用权，如何获得，这是中国PPP项目实践中最具争议的一个问题。未来PPP项目的用地问题，是通过出让、划拨、协议出让、租赁、作价入股等方式还是其他方式提供给项目公司，政府方需要依据《土地管理法》等土地相关的法律法规严格掌握。 2018年是PPP的改革、规范、发展之年，行百里者半九十，唯有不断进取，方能有所成就。我们期待和广大PPP从业同仁一道，在新的一年里，准确把握政策脉搏，严格贯彻法律法规，恪守职业规范和契约精神，不忘初心，开拓创新，力促PPP项目行稳致远。 （图片为：中国城发集团新年专刊） |
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