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陈振宇按 涉及商业秘密和个人隐私的信息不得公开，但具有以下两种情形的，行政机关可予以公开：一是权利人同意公开的；二是不公开可能对公共利益造成重大影响的。为了保障权利人对涉及自己权利信息的处置权，《政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见”，权利人同意公开的，行政机关可予以公开。在政府信息公开行政案件的审理中，一度将第三人的意见征询作严格审查，遗漏该程序则认定政府信息公开程序违法。 经由一段时间的实践，权利人意见征询程序体现出两个典型的特点：一是，权利人同意公开涉及自己权利信息的情况很少发生；二是，征询权利人的意见存在现实障碍。本案就是在这样的一个背景之下， 重新考虑意见征询程序的必要性。该案例谨慎提出在满足以下三个条件的情况下，行政机关不经意见征询程序直接作出不予公开决定程序合法：1、征询相关权利人意见存在现实障碍；2、不公开该涉及商业秘密、个人隐私的信息不损害公共利益；3、不公开该信息不会对当事人知情权的实现造成不利影响时。 该案例系结合政府信息公开实践对《政府信息公开条例》第十七条所作的限缩性解释，即根据“公开后可能损害第三方合法权益的”的表述，将必须征询权利人意见的程序限缩在行政机关需要公开涉及商业秘密和个人隐私的政府信息的情况之时。该案例对于解决实践中行政机关无法征询第三方权利人意见的情况下，处理涉及商业秘密、个人隐私的信息公开申请具有借鉴意义。 涉及商业秘密、个人隐私的政府信息在特定条件下可不征询权利人意见而直接决定不予公开 ——林某不服上海市环境保护局、上海市人民政府政府信息公开案  上海市黄浦区人民法院 訾莉娜 上海铁路运输法院 孙焕焕 裁判要旨 行政机关具有对是否公开涉及个人隐私和商业秘密政府信息的判断权和最终决定权，在征询相关权利人意见存在现实障碍的情况下，行政机关经权衡认定不公开相关商业秘密、个人隐私不损害公共利益，且不会对当事人知情权的实现造成不利影响时，行政机关不征询相关权利人意见直接决定不予公开的，可以认定程序合法。 案 情 原告：林某 被告：上海市环境保护局 被告：上海市人民政府 第三人：上海巨浪环保有限公司 《上海巨浪环保有限公司热解气化综合利用多循环环保项目环境影响报告书（报批稿）》（下称《环境影响报告书》）系第三人委托案外人上海化工研究院于2010年12月制作。被告市环保局根据第三人提交的《环境影响报告书》等材料，于2011年1月31日作出沪环保许评[2011]62号《关于上海巨浪环保有限公司热解气化综合利用多循环环保项目环境影响报告书的审批意见》。2015年1月9日，被告市环保局受理了原告提出政府信息公开申请，原告要求公开“上海巨浪环保环评报告（需要按照新的环保法全文公开，包括公众参与者名单）”。被告市环保局经审查认为，之前有其他公民要求公开第三人《环境影响报告书》，被告市环保局曾征询过第三人是否同意公开的意见，第三人于2014年9月出具《删除内容说明》，认为报告书中部分内容涉及个人隐私、商业秘密。随后，被告市环保局电话询问第三人对上述《环境影响报告书》的意见，第三人告知以其2014年9月出具的《删除内容说明》为准。2015年1月29日，被告市环保局认定，《环境影响报告书》中110名公众调查对象的姓名、电话等信息系个人隐私；危废来源单位名称、图纸、同类型企业单位名称、技术协作单位名称、废气催化氧化处理装置验收报告中的部分信息、建设项目环境保护审批登记表中的评估经费等信息系商业秘密，上述信息不公开不影响公共利益，故均不予以公开，遂根据《政府信息公开规定》第二十三条第（六）项，作出沪环保公答[2015]6号《政府信息公开申请答复书》，告知原告：“根据有关规定，向您公开该项目环境影响报告书（除去涉及商业秘密和个人隐私的部分），现将该政府信息提供给您。”随后，被告市环保局将书面答复书以及隐去上述个人隐私与商业秘密的《环境影响报告书》送达原告。原告不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年6月24日作出维持的复议决定，原告仍不服，诉至本院。 原告诉称，第三人系从事废物焚烧的私企，原告系居住在第三人厂房附近的村民。根据《中华人民共和国环境保护法》（下称《环境保护法》）的规定，被告市环保局在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密、商业秘密的事项外，应当全文公开。被告市环保局在公开给原告的《环境影响报告书》中，隐去了公众调查对象的姓名、电话，违反了上述规定。另外，被告市环保局对认定为个人隐私不予公开的信息，未能征询相关权利人的意见，属行政程序违法。故请求法院撤销被告市环保局作出的沪环保公答[2015]6号政府信息公开申请答复行政行为，撤销被告市政府作出的沪府复字（2015）第149号行政复议决定行政行为。 两被告辩称，原告所述的《环境保护法》于2015年1月1日方才施行，不适用本案。公众调查对象的姓名、电话等信息虽系个人隐私，但由于这些信息已经成为《环境影响报告书》的组成内容，且《环境影响报告书》系第三人委托相关环境影响评价机构制作，故对于这些信息是否公开只需征询第三人意见即可。根据法律规定，行政机关经审查认为相关信息属于个人隐私、商业秘密，不公开又不影响公共利益的，可以不经征询相关权利人意见而迳行决定不予公开。涉案《环境影响报告书》中，公众调查对象的姓名和电话属于个人隐私，不公开也不影响公共利益，无须再征求其本人意见。因此，被诉政府信息公开申请答复合法，被诉行政复议决定行政程序亦合法，请求法院驳回原告诉讼请求。 第三人述称，同意两被告的答辩意见。第三人系委托案外人制作的《环境影响报告书》的权利人，被告市环保局无需就《环境影响报告书》中涉及的个人隐私再行征询公民本人意见。《环境影响报告书》中工艺流程图等图纸为技术信息；危废来源单位、技术协作单位、同类型企业单位名称、环评经费等为经营信息，上述信息均具有实用性，能为第三人带来经济效益，且第三人均为之采取了保密措施。被告市环保局认定上述信息为商业秘密并无不当。本案的公众参与采用问卷调查的形式，这些调查对象均口头表示不愿意公开姓名、电话，被告市环保局不予公开亦无不妥。故请求法院驳回原告诉讼请求。 审 判 上海黄浦法院经审理认为：本案中，当事人对两被告的行政职责以及被诉行政复议决定程序合法性均无异议，本院予以确认。当事人的争议主要集中在以下两个方面：被告市环保局未征询公众调查对象是否同意公开其个人隐私的意见，行政程序是否合法；公众调查对象的姓名、电话等个人隐私是否应当公开。 关于争议焦点一：被告市环保局未征询公众调查对象是否同意公开其个人隐私的意见，行政程序是否合法。对此，该院认为，个人隐私属于公民的人格权利，具有人身属性，一般不能转移。本案中，百余名公民因参加第三人建设项目的公众参与程序，其姓名、电话等信息被编制在《环境影响报告书》中。通常情况下，姓名、电话是公民在个人生活中不愿向社会公众公开的信息，该院认为上述信息的权利人仍应为公众调查对象本人。那么，被告市环保局未征询上述公众调查对象是否同意公开的意见，程序是否违法？对此，该院认为，根据《政府信息公开条例》、《政府信息公开规定》的规定，行政机关对所申请公开的政府信息中是否涉及商业秘密、个人隐私具有判断权，并具有决定是否公开这些个人隐私、商业秘密的行政职权，权利人的意见在行政机关决定是否公开相关信息时具有参考作用，即使权利人不同意公开，行政机关认为不公开可能影响公共利益的也可决定予以公开。两被告认为被告市环保局在涉案政府信息公开申请答复中具有判断涉案政府信息是否涉及个人隐私、商业秘密以及决定是否公开这些个人隐私、商业秘密的行政职权，该院予以认可。另外，《政府信息公开条例》第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。”对此，该院认为，在一般情况下，行政机关在处理涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开行政程序中，应当征询第三方（权利人）的意见。但在本案中，原告申请公开的《环境影响报告书》产生于环境影响评价行政审批环节中，涉及第三人建设项目概况、周围环境现状，对环境可能造成影响的分析、预测和评价，环境保护措施及其技术、经济论证，对环境影响的经济损益分析以及对建设项目实施环境监测的建议，环境影响评价结论等多项内容，《环境影响报告书》不仅内容庞杂，而且涉及权利人众多，仅公众调查对象就百余人，如若逐一征询其本人意见，则势必耗费较多的行政资源，导致行政效率的低下与行政程序的拖沓。在此情形下，应当允许行政机关选择便捷的决策方式，对经判断为商业秘密、个人隐私的政府信息，不公开且不损害公共利益的，行政机关可迳行决定不予公开。当然，无论行政机关是采取征询第三方意见，还是直接决定不予公开，其必须严格按照政府信息公开相关法律规定的要求，以有利于申请人知情权的实现为目的，避免因对行政效率的片面追求，对申请人的权利有所损害。在本案中，原告申请获取的信息指向《环境影响报告书》，该报告书系对建设项目进行环境影响评价形成的文件，其核心内容是预测和评价建设项目对环境造成的影响，并提出对策和措施。被告市环保局将不予公开的个人隐私、商业秘密隐去，未对上述内容在该报告书中的完整体现带来影响。另外，被告市环保局采用涂黑的方式，在公开给原告的《环境影响报告书》中将不予公开的内容隐去，该报告书形式上的完整性亦未受到影响。因此，该院认为，针对涉及权利人众多，内容庞杂的政府信息，行政机关采用较为便捷的程序审查处理，且处理结果无损于原告的知情权，亦不会对公共利益造成不利影响，应予支持。 关于争议焦点二：公众调查对象的姓名、电话等个人隐私是否应当公开。对此，该院认为，原告所述的《环境保护法》系2014年4月24日修订，2015年1月1日起施行，该法第五十六条第二款是新增加的内容，系针对环境影响评价行政审批程序所作的规定。本案中，第三人的建设项目环境影响评价行政审批程序在2011年1月已经终结，2015年1月1日方才施行的《环境保护法》对其没有溯及力，故该法不适用本案。另外，根据环发[2006]28号《环境影响评价公众参与暂行办法》、沪环保管[2008]475号《关于印发〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（暂行）〉等三个环境影响评价管理文件的通知》等规定，公众参与形式有座谈会、论证会、听证会等多种，也可采用涉案的书面问卷调查形式。相较前几种，问卷调查形式具有一定的私密性，参与问卷调查人员的身份不向社会公开，不被公众知晓等特征。另外，在新修订《环境保护法》生效之前，并无对公众参与人员的个人隐私应予公开的相关规定。故涉案百余名公众调查对象对其行为的合理预期为，其个人隐私不因接受问卷调查而被泄露，应依法受到保护。因此，该院认为，被告市环保局认定公众调查对象的姓名、电话等个人隐私不应当公开，并无不当。 本案中，原告申请获取的《环境影响报告书》既有应当公开的内容，亦有不应当公开的内容，被告市环保局将该报告书予以区分处理，适用《政府信息公开规定》第二十三条第（六）项答复原告，适用法律正确。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决驳回原告林某的诉讼请求。 原告不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉。二审法院经审理后于2016年3月21日判决驳回上诉，维持原判。 评 析  《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。因此，涉及商业秘密、个人隐私的信息是政府信息公开的非强制性例外。行政机关首先应判断政府信息是否构成商业秘密、个人隐私；构成商业秘密、个人隐私的，应当书面征求第三方权利人的意见，第三方权利人不同意公开或者未答复的，不得公开。这是法律基于对权利人商业秘密、个人隐私权的保护而进行的一般性规定。但是，在同时满足下列三项条件的基础上，应当肯定行政机关经审查判断后，不征求第三方权利人意见而直接决定不予公开的做法。 征询权利人意见存在客观现实障碍 这是前提条件。法律上虽规定了涉及商业秘密、个人隐私的应征询第三方权利人意见，却未对客观上无法征询意见的情形予以规定。日本《情报公开法》第13条规定了裁量征求和强制征求制度，从成本效益平衡的角度出发，“以裁量征求为原则、强制征求为例外（列举了三种强制征求情形）”，不必将所有涉及第三方的信息都通知第三方进行意见征求。[1]就我国宪政精神看，行政效率原则作为我国行政法的一项基本原则，其法律依据在于我国《宪法》第27条。该条规定：“一切国家机关实行精简的原则，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”如果第三方权利人数众多，种类庞杂，而且联系电话或地址又不完备，行政机关客观上无法完成征询意见程序，或者征询意见将花费大量的人力、物力、财力，这将会对行政效率造成较大影响，影响行政机关正常的行政管理活动。在这种情形下，应允许行政机关进行“成本－效益”的裁量，如果付出的行政成本过高（有时客观上确实无法征询），而不公开又不会对申请人知情权实现造成明显实际损害的，则可不予征询第三方权利人意见。 2 不公开不会对公共利益造成重大影响 这是核心要件。政府信息公开应以公共利益为价值导向，行政机关经利益衡量认为会对公共利益造成重大影响，又符合上述第一项条件的，可不经征询意见直接决定予以公开；而不公开商业秘密、个人隐私不会对公共利益造成重大影响的，方可决定不予公开。这就涉及到公共利益的衡量问题。借鉴国外的经验，在美国，公益目标始终是政府信息公开的基本价值取向。商业秘密利益对应的公共利益一般包括：（1）公众知道的利益。尽量扩大公民对行政的参与和监督的权利，限制政府秘密活动的范围。（2）公共健康或环境保护利益。将产品卖给公众或者向环境排放污染物的私人企业不具有绝对权利来阻碍公开相关涉及商业秘密的信息。（3）政府计划利益。如果不公开将妨碍某个重要的政府计划，则该资料将不受免除公开规定的保护。[2]对于个人隐私而言，在美国，行政机关要平衡隐私权的利益和公开的利益。相对人应从公共利益出发来证明公开的利益，而行政机关和法院在作出平衡时，除注意利益的性质外，还要附带考量其他有关因素，比如请求人得不到涉及个人隐私的信息是否也可以达到信息公开的目的；行政机关在当初取得信息时是否对提供信息的人答应保密等。[3]本案中，法院对原告申请公开的政府信息中所涉的商业秘密或个人隐私不予公开是否会对公共利益造成重大影响进行了衡量。《环境影响报告书》系对建设项目进行环境影响评价形成的文件，其核心内容是预测和评价建设项目对环境造成的影响，并提出对策和措施。被告市环保局将不予公开的个人隐私、商业秘密隐去，未对上述内容在该报告书中的完整体现带来影响，也不会影响到环境保护、政府计划等公共利益。在个人隐私方面，问卷调查形式具有一定的私密性，参与问卷调查人员的身份属于个人隐私。涉案百余名公众调查对象对其参与调查的合理预期为其个人隐私不因接受问卷调查而被泄露，受到法律的保护。从这个角度讲，保护该个人隐私的利益也大于公开的利益。 3 隐去该部分内容未对申请人知情权造成明显实际损害 这是必备条件。政府信息内容涉及商业秘密或者个人隐私包含两种情况，一种是部分非主体内容涉及商业秘密或个人隐私，一种是主体内容是商业秘密或个人隐私。在第一种情形下，隐去涉及商业秘密或能够辨别个人身份的隐私部分而公开其他内容，相对人追求的目的也能达到，不会对其知情权造成明显影响，行政机关可不征询意见直接决定不予公开。而第二种情形下，申请人主要想获取的信息即构成商业秘密或个人隐私，如不征求意见直接决定不予公开会影响到知情权，故不适用。实践中，绝大部分属于第一种情形，商业秘密或个人隐私仅占一小部分且非主体内容，本案的情况即是如此。 结合案情来看，原告申请获取的《环境影响报告书》中的部内容涉及到商业秘密和个人隐私，考察权利人的人数以及人员组成情况，该项信息中涉及到100多个权利人，行政机关并不掌握所有人的联系电话和地址，如果一一通知客观上无法做到，而且会严重影响到行政效率，满足第一项前提条件。不公开该部分内容不会对公共利益造成重大影响，也不会对原告知情权造成明显实际影响，符合上述第二项和第三项条件。因此，被告未征求第三方意见即隐去个人隐私部分并无不当之处。本案虽未涉及商业秘密未征询第三方意见的问题，但鉴于商业秘密和个人隐私公开程序的同质性，上述解析也可引申适用于商业秘密。 案例索引 一审：上海市黄浦区人民法院（2015）黄浦行初字第292号 二审：上海市第三中级人民法院（2016）沪03行终112号 注释 [1] 参见鲁鹏宇：《论反信息公开行政程序——兼评我国〈政府信息公开条例〉第23条之规定》，载《国家行政学院学报》2012年第4期。 [2] 参见李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011年版，第253－254页。 [3] 参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第987－988页。 编辑 │ 曹丹 关注庭前独角兽  |
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