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为人民政府及其工作部门提供法律顾问服务，具有一定的特殊性。笔者在执业实践中，总结归纳出顾问律师应注重的几种思维方式的培养和运用，以资交流。 一、政策导向思维 各级人民政府及其工作部门的主要职责是通过贯彻执行党和国家的政策和法律，实现社会公共管理目的。由于法律的相对稳定性和滞后性，通常需要制定和实施政策弥补法律的不足，满足社会管理的需要。在某一特定时期或某一特定领域，党和国家的政策往往具有一定的价值导向性，顾问律师在提供法律咨询意见时，应充分了解政策出台的背景和体现的导向性，以便政府及其工作部门做出适当的决策。例如，近年来国家相继出台一系列政策规范政府债务，防范地方政府债务风险是当前的重大政治任务之一，顾问律师在为政府提供投融资法律咨询服务时，应熟悉这一背景，在法律层面为政府决策把好关。又如，环境治理被列为当前的三打攻坚战之一，国家也为此出台了一系列的政策，均体现出从严治理的导向性。再例如，针对政府信息公开问题，近年来国家出台一系列的政策和法律法规均体现出以公开为原则、以不公开为例外的政策导向。如果不属于国家法律法规规定的不应公开的情形就应该公开，否则应承担法律责任。 二、法律依据思维 各级人民政府及其工作部门作为国家法律的执行机关，必须遵守职权法定原则，即“法无授权不可为”的公法基本原则。在实施行政执法、行政管理和行政决策时，应首先考虑到有无法律依据，这也是依法行政的应有之义和基本内涵。顾问律师对行政行为法律审查时应首先关注有无明确的法律依据。实践中，有不少地方以与法律冲突的“红头文件”、“黑头文件”，甚至以“领导讲话”“领导批示”作为行政执法的依据，导致行政诉讼败诉的结局。例如，由于烟花爆竹生产企业属于高危行业，容易发生爆炸事故造成群死群伤，危害社会公共安全，而且，燃放烟花爆竹导致严重的环境污染，近年来国家和地方政府先后出台多项规定，减少烟花爆竹生产企业数量，让一些不能落实安全管理措施的企业逐步退出市场。个别地方行政执法部门以领导内部讲话为依据，直接强制本地烟花爆竹企业关闭，导致行政诉讼败诉。遇到这种情况，顾问律师应引导有关部门按照“法治思维和法治方式”贯彻落实有关政策、领导讲话精神，做好法治工作方式转换，使执法行为于法有据，以防范法律风险。 三、程序规范思维 人民政府及其工作部门依法行政不仅仅是依照实体法规范，同时还要依照程序法规范，依照法定的步骤、顺序、时限、方式进行，以体现出公法规范实施的刚性。如在实施行政处罚时，应结合案情严格遵守立案、调查取证、告知、听证、集体讨论、做出处理决定、送达等程序规定；在实施行政许可时，应严格遵守法定的步骤和时限规定；在做出行政决策时应遵守规定的会议制度等。但是，由于我国长期以来存在“重实体、轻程序”的传统影响，程序观念依然很淡薄，在司法实践中，因程序不合法导致行政机关行政诉讼败诉的情况占有相当高的比例。现代法治不仅要求实体公正，同时要求程序公正，而且程序公正作为能看得见的公正，更易于被行政相对人认可和接受。顾问律师在日常工作或法制培训中应强调程序的重要性，培养政府部门的程序法律意识，以节省执法资源，提高执法效能，避免法律风险。 四、社会效果思维 人民政府及其工作部门作为行政管理和行政执法机关，其行政行为代表国家，具有公信力，应以公共利益为最终价值追求。因此，对每一个行政决策和执法行为应充分评估、预判可能产生的社会影响，以便努力取得良好的社会效果，更好地体现执法为民的思想，这也是现代法治的基本要求。为保障决策的合法性、合理性、科学性，对社会影响较大的决策，应听取各方面的意见和建议。例如，某一城市因特殊天气原因或重大事件需要做出车辆限行规定时，因对广大市民权利具有重要影响，顾问律师应引导政府，通过互联网等多种渠道对具体实施办法征集市民意见，评估社会效果，做出适当决策。 郭杰律师：北京市盈科（郑州）律师事务所高级合伙人、党支部副书记。主要业务范围：政府机构、房地产、公司非诉讼法律服务，代理商事、行政诉讼案件。致力于为客户提供高品质的法律服务。 |
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