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“加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中许可权改革试点”是《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》作出的明确部署，各地也有很丰富的实践。地方实践大体分为两类：一类是设立专门的行政审批局；另一类是通过信息化手段，实现“前台统一受理，后台分类审批”。笔者认为，无论具体采取何种方式，推进相对集中行政行可权工作，关键在于“相对集中”如何集中?
“相对集中”所指的可以相对集中的行政许可权必须满足一定条件
集中的必须是行政许可权。《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。也就是说，行政许可是“原则禁止、经批准例外”，不同于行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，也不同于宣示性公示的登记、备案、告知承诺等，更不同于行政确认。从这个意义上说，工商部门的登记行为多数不属于行政许可，也就不在可以集中之列。
集中必须符合法定条件。《行政许可法》第二十五条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政许可权。根据重大改革于法有据的原则，相对集中的行政许可权，必须符合以下条件：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府决定，符合精简、统一、效能的原则。以此审视一些地方设立行政审批局的做法，大多数没有按照精简、统一、效能的原则对集中的行政审批事项进行系统规划与设计，一些地方甚至集中了很多民生服务事项。
集中必须注重相对性。从事项上看，应当是相类似的行政许可进行集中，否则会很杂乱，不符合统一的原则；从权限上看，必须是同一层级的行政许可进行集中，否则会导致内部流程混乱，违背效率原则；从流程上看，以书式审查为主的事项不能和以实质审查为主的事项集中，否则会相互干扰，要么降低审查标准，要么无端加重申请人负担；从相互关系上看，串联式的许可项目不能集中，并联式的许可项目可以集中，因为在串联式的许可项目中，前一许可是后一许可的前提和条件，没有获得前一许可，后一许可就无法启动，强行集中，申请人无法确定逻辑起点。
“相对集中”并不意味着行政许可权限下放，也不应新增“工作人员是否胜任工作岗位”的问题
行政许可的设定，是国家对特定行业管理的需要。一方面，行政许可是行政管理的起点；另一方面，一些特定领域通过事中事后监管措施难以完全实现管理目标，需要采用设定行政许可的方式辅助达成。因此，行政许可必然带有相当的专业性，不同层级的审批权限背后是不同的专业要求。比如，地铁项目的许可，牵涉到国土、规划、环境、建设等多个领域，属于对地域有重大影响的事项，必须由国家层面的各领域专业机构审批，经国务院同意才能实施。而可以下放到基层的审批权限，也意味着该审批事项技术含量不高，应予精简甚至取消。
同时，“相对集中”集中的是行政许可事项，目的在于方便申请人，并不意味着审批机关内部人员的精简合并，以减员为目标的改革导向不是相对集中行政许可权追求的目标。
“相对集中”改革并不意味着审批与监管割裂
上文已述，行政许可是行政管理的开端，也是行政管理的重要环节。单纯地将行政许可作为一个独立环节，与其他行政管理环节割裂，许可脱离了管理的目的，管理失去了源头，不仅仅是对原有管理秩序的破坏，更存在着不可调和的逻辑矛盾。
其一，对不当获取行政许可的处理，本身就含有两个层面内容。一个是对行政许可行为本身的纠正，这由许可部门负责处理，在实践中争议不多。另一个是追究破坏许可秩序的行政责任，由哪个部门启动就出现了逻辑悖论。如由集中行政许可部门启动，那该部门的职能就不限于单纯的行政审批，这又背离了设立行政审批局的初衷；如由原许可管理机关启动，则没有权力来源。
其二，对获得许可后的日常监管，固然可以遵循“谁主管谁负责”的原则强行划定监管部门，但由于许可部门和监管部门分属不同的部门，对事物的判断标准不一，执行尺度不一，很可能影响相对人的利益。比如，对餐饮业油烟扰民问题，许可部门一般从宽，管理部门一般从严，这是不同的价值考量，没有对错之分。
其三，管理部门丧失了对许可的界定权，也就丧失了管理的基础。比如，对“国内贸易”这一经营范围所包含的内容解读，许可部门才是权威和法定部门，管理部门必须获得许可部门的准确意见后，才能对有关行为依法监管。以前，这是一个部门内循环的过程，一旦变成系统外循环，显然有悖于高效的管理原则。对某一行为的监管要少一些函来函往，“请贵局作出解释”“请贵局作出处理意见”更不应成为常态。
笔者认为，行政许可权相对集中，不能把许可与监管割裂开来，必须考虑管理的特点，系统设计集中的方案。
一是从管理出发，系统设计行政许可的去留。一个行业一个行业地梳理，成熟一项推出一项，汇集多方意见，注重顶层设计，凡是能用备案、告知承诺、信息披露或其他事中事后监管措施解决的，坚决取消行政许可；可以市场化方式解决的，取消审批；对确需保留的，进行归类，能合并的合并，能简化的简化，尤其是对应一个管理部门履行监管职责的事项，坚决合并。
二是将行政许可和非行政许可进行有效区分，分别管理。对行政许可的集中，要尊重科学，注意到层级、权限、区域的不同，不能随意下放，要从管理需要倒推行政许可权集中。对于非行政许可事项，也要分为两类，一类是公示性的登记备案，比如工商登记、身份证登记等，在保留必要的证照管理职能基础上，可以进行区域性集中，统一标准，提高效率；一类是纯粹的便民服务事项，完全可以下放到基层各网点办理。
三是大力推进数据服务。当前，需要确立行政机关在工作中采集、加工的数据产权属于国家的原则，加强数据规范化建设。可以考虑成立专门的数据服务部门，各行政部门按照不同需求、权限获取数据，打通各许可部门的数据壁垒，方便行政管理，也减少相对人反复提交材料，达到精简、高效的许可目标。
□江苏省无锡市工商局 魏 磊
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