 作者简介：石肖雪，苏州大学王健法学院/公法研究中心副教授，南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员，法学博士。文章来源：《法治现代化研究》2023年第2期，转自东吴公法公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。摘要
行政许可权下沉，既是行政审批制度改革继续深化的重要方面，同时也可以被视为相对集中行政许可权改革的一种表现形式。实践中存在多种许可权下沉的实现机制，既包括能够直接改变职权归属的许可权下放，也包括不改变职权归属的许可权委托、在基层设立分支机构审批以及多审级事项的基层直报机制等。在进行行政许可权下沉时，要以下级机关的承接能力为依据。因此，中央向地方放权、地方将许可权分配于基层，乃至进一步下沉至乡镇和街道级别，都有相应的范围选择。行政许可权下沉需要与其他许可权分配方式相协调，包括特殊情况下的许可权上收，以及横向上的相对集中。一、引言随着行政审批制度改革的持续推进，中央进一步提出了“放管服”改革的要求。其中，继续深化行政审批制度改革，是“放管服”改革中简政放权的重要内容。所谓放权，既包括取消行政审批，直接放权给市场和社会，也包括将许可职权下放给地方以及下放给基层。据此，在“放管服”改革的背景下，行政许可权的下沉，与许可事项的进一步清理和取消一起，成为行政审批制度改革继续深化的重要方面。 行政许可权下沉，指的是在行政系统的纵向上，将许可职权分配于较低层级的行政机关，包括将许可职权更多地交由地方而不是中央来行使，在地方又进一步将许可职权分配于基层的行政机关。之所以叫行政许可权下沉而不是下放，一方面是因为许可权下沉是一个比许可权下放更全面的概念，其能够涵盖多种许可权向下配置的方式，而权力下放是其中一种，当然也是最为主要的一种；另一方面是，与行政许可相对应的，在行政处罚领域，执法权的纵向配置也在进行执法权下沉的改革，并在2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中被正式确立下来。横向上推进相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权，在纵向上推进行政权力和执法重心的下移，是行政体制改革的重要内容。作为一种制度上的对应关系，可借鉴行政执法权下沉，在许可领域叫作行政许可权下沉。 在上述背景和概念界定之下，关于行政许可权下沉的研究，本文主要关注几个方面的问题。第一，行政审批制度改革是许可权下沉的制度背景，特别是其中的权力下放，是在改革初期就存在的一项措施，因此需要在行政审批制度改革的历史脉络中理解许可权下沉的涵义和目的。此外，行政审批制度改革的另一个重要的内容是相对集中行政许可权，在行政许可法已正式确立相对集中行政许可权的情况下，如何理解许可权下沉与许可权相对集中之间的关系，并确立许可权下沉的规范依据，也是本文需要处理的内容。特别是，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）正式颁布已近二十年，关于许可权运行的很多问题亟待法律修改完善，如要将许可权下沉的改革制度化，则需要像行政处罚法一样通过修订予以明确。第二，行政许可权下沉是一个实践先行的问题，各个地方都在持续的改革推进过程中。实践中用来达到许可权下沉目的的措施，除了前文提到的权力下放之外，还包括委托下级机关行使、设立分支机构行使等。在行政许可权下沉的框架下，需要对实践中各种做法的性质予以明确，分析其在规范上是否存在合法性依据，以及在理论上是否存在正当性基础，并且应当基于现有规则，就这些许可权下沉手段的控制和完善提出建议，以推进此项改革的持续进行。第三，尽管都需要在纵向上将权力分配于较低层级的行政机关，但是行政许可和行政处罚还是存在一定差异。行政处罚的实施普遍都需要贴近基层，因此执法权下沉至基层乃至乡镇和街道，是行政执法权下沉的核心内容。但是行政许可事项的审查并不都是基层性质的事务，因此，许可权下沉的问题更为复杂，包括下沉事项范围的确定和职权分配级别的选择。也就是，即便需要更多地向下配置许可权，那也是将一部分事项的审批权，交由地方或者其中较为基层的许可机关来行使，本质上是许可权在地方各层级机关间的分配，而不是下沉到底。 二、行政许可权下沉的制度基础自2001年正式启动的行政审批制度改革主要可分为两大阶段，这同时也标志着该项改革的两项重要内容：自改革之始至今都在进行的审批事项清理与管理方式调整，从2015年开始全面部署的相对集中行政许可权改革。而目前仍在持续推进的“放管服”改革，则是对行政审批制度改革的进一步深入。这些一脉相承的改革，构成了行政许可权下沉的制度背景。如要准确界定许可权下沉的内涵，除了需要把握简政放权的时代背景之外，还要将其置于行政审批制度改革的历史脉络之中，并在相对集中行政许可权的法律规范中寻求理论基础。 尽管现在我们更多的是在“放管服”改革的语境下谈论各类行政权力的下放，并将其视为简政放权的手段，但是行政许可权的下放，在行政审批制度改革的初期就已成为一项重要的举措。在行政审批制度改革过程中，以中央各部门为主导的审批事项清理工作可分为三个阶段：自2001年到2013年，国务院有计划有步骤地发布了六个批次的行政审批项目清理的文件，据此对各部门的行政审批职权进行了全面的梳理；2013年至2015年，国务院又先后集中发布了七个取消和调整行政审批项目的决定，进行了补充性清理；随后，从2017年至2020年，国务院每年都会发布一个决定，周期性地对许可事项进行清理。在这三个阶段中，始终都有行政许可权下放的身影。行政审批事项清理，在深层次上代表着政府权力边界的调整，以及政府各层级各部门之间权力的调整。从这一视角出发，可以根据事项清理手段的不同，将这种权力调整概括为三种模式：一是政府向市场放权，包括取消审批事项和改变管理方式；二是中央向地方放权，表现为下放管理层级；三是部门间同层级权力调整，包括调整实施机关、合并同类事项、减少审批部门。这三种放权模式及其所包含的事项清理手段，在第一阶段的六批次改革中就已明确。其中最重要也是占比最大的清理方式是取消审批、放权市场，但随着改革的深入，取消审批事项的难度逐渐加大。因此在2004年，以贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）为契机，第三批次的改革方案中开始出现下放管理层级、同层级权力调整等更柔性的改革措施，并且在此之后占比逐渐增加。其中，下放管理层级作为中央向地方放权的手段，就是一种许可权下沉。此时，许可事项的实施机关一般从中央各部门下放至省级行政主管部门，特殊情况下也有直接下放至市级行政主管部门的，比如第三批次改革方案中就将“外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税审批”下放至地（市）税务机关实施。从以上梳理可见，行政许可权下沉，在行政审批制度改革的初期就已出现，并且与行政许可法的实施几乎同步进行。而在此之后，通过下放管理层级，将许可权更多地交由地方行使，始终是中央各阶段改革的内容之一，2013年至2015年的补充性清理，以及第三阶段的周期性常规化清理，都包含管理层级下放这一举措。此外，有两个方面的内容值得注意，一是，下放管理层级不仅指中央部门将审批职权交由地方主管部门来行使，还包括交由派出机构来行使。比如在最开始提出下放管理层级的国发〔2004〕16号文中规定，原本由证监会行使的期货经纪公司营业部的设立、变更和终止核准等审批职权，交由证监会派出机构行使，这显然与证券监督管理的垂直管理体制相关。这一方面表明了许可权下沉实现方式的多样化，对此将在本文第三部分详细阐述；另一方面更重要的是提示了，许可职权的配置需要与机构组织的特性相协调，特别在垂直管理领域，许可权在纵向配置时究竟是否要向下集中，以及纵向上如何集中是值得分类深入探讨的。二是，层级下放不仅指中央向地方放权，还包括由国务院决定将原属于地方较高层级行政主管部门实施的许可事项，进一步下放至基层机关来实施的情况。比如：国发〔2019〕6号文件决定，将原属于省、市级交通运输部门职权范围的“省际、市际、毗邻县行政区域间道路旅客运输经营许可”，下放至设区的市级交通运输部门或者县级交通运输部门来实施；国发〔2020〕13号文件决定，将原属于省级商务部门实施的“成品油零售经营资格审批”，下放至设区的市级人民政府指定部门来行使。在纵向层级上，许可职权除了需要在中央和地方之间进行分配之外，还存在地方各层级间的分配，因此将许可职权配置于地方的基层机关，是许可权下沉的题中之义。这里的特殊之处在于，由中央直接决定许可权在地方各级机关之间的分配，而不是由地方自行分配。关于许可权下放的层级以及相应的决定主体，后续会结合相应规范再作分析。2004年行政许可法正式实施，其中对于行政许可权的相对集中行使进行了明确规定，即该法第25、26条。一般认为，这两个条款特别是第26条，主要针对的是许可权横向上分散于各行政管理领域、由各职能部门分别行使的情况。因此，相对集中行政许可权的改革重点解决了许可权横向集中的问题。而关于许可权在纵向上的分配或者许可事项的级别管辖问题，行政许可法并未提及，而是交由各领域的单行法予以规定，如《市场主体登记管理条例》第5条规定，县级以上地方人民政府市场监督管理部门主管本辖区市场主体登记管理工作。可以作为对照的是，修订前的《行政处罚法》就已分别针对横向的事务管辖权与纵向的级别管辖权作出了规定，并对相对集中行政处罚权的改革进行了授权。修订后的行政处罚法还分别就横向上的处罚权集中和纵向上的处罚权下沉进行了明确。以上立法方式上的区别表明，关于许可权在纵向层级上的分配，不同的行政管理领域之间存在较大差异，无法在行政许可法中进行统一规定。这一点与行政处罚形成鲜明对比，各领域的执法权都主要分配于县级机关，并有进一步下沉的需求，但对于行政许可权，即便在纵向上有集中于某一层级的需求，也不一定是分配于基层。关于许可权下沉的层级选择以及某些情况下的层级上收等问题，将在本文第四和第五部分详细展开。那么，行政权力的下沉与行政权力的相对集中是何关系？许可权下沉的规范依据何在？行政许可权下沉，在本质上属于许可权的纵向配置，也就是在采取纵向一级事权的原则下，进一步将许可权集中于较低层级的行政机关，因此在广泛意义上也可被纳入相对集中行政许可权的范畴。原因有二，一是从《行政许可法》第25条的内容来看，经国务院批准，省级人民政府可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，此处并未将许可权的转移和集中限定于同层级的各部门之间，同一领域的许可职权在上下级机关之间的纵向集中，乃至不同领域的许可职权横向集中之后再交由上级或者下级的一个机关统一行使，都是符合行政许可法第25条的授权内涵的。二是与行政处罚权的情况再次作比较可发现，行政处罚法第24条第1款关于处罚权可以交由乡镇和街道行使的规定，是2021年新修订时增加的条款，而执法权下沉的执法体制改革在此之前就已展开，行政处罚法的修订是将这一改革成果制度化了。如2015年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，在城市管理领域下移执法重心，推动执法事项属地化管理；2016年《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》明确由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。在执法权下沉改革的早期阶段，尚无现行行政处罚法第24条第1款的授权，很多地方改革者就是以2021年修订前的行政处罚法相对集中行政处罚权的规定作为依据，并以上述国务院的改革文件作为执法权下沉的授权来源。因此，在《行政许可法》尚未对职权的层级分配作出明确规定的情况下，行政许可权下沉作为职权纵向配置上的集中，可以被视为相对集中行政许可权的一种形态，而事实上很多地方也是以相对集中行政许可权改革的名义来推动许可权下沉的。更进一步的，中共中央办公厅、国务院办公厅2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确提到了“按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道”，据此，与执法权一样，审批权下沉同样也是行政体制改革的主要内容。当然严格来讲，上述解释只能是一种权宜之计，如要为许可权下沉的改革提供明确的法律授权，仍然需要像行政处罚领域那样，在改革试点逐步推行之后，由具体的法律条款加以制度化。三、行政许可权下沉的实现机制行政许可权下沉改革，是行政审批制度改革的延续和深入，而今在“放管服”改革的背景下还是优化营商环境的重要手段。如上所述，行政审批制度改革中许可权下沉的表现形式是下放审批事项的管理层级；而在“放管服”改革的背景下，各地按照简政放权的要求，一般通过向下赋权的方式推动职权下沉。所谓的赋权，与行政审批制度改革中的下放、调整等一样，并不是一种严格明确的职权分配手段，而是包含多种方式，并且在法律上也存在多种性质。根据目前各地的改革实践，行政许可权下沉（赋权）的实现机制，可分为两大类：一类是直接改变许可职权归属的方式，即行政许可权下放，另一类是不改变许可职权归属，但能达到管理层级下沉的效果，包括委托、设立分支机构审批、基层直报等。 （一）改变职权归属的许可权下沉机制 在中央出台的各批次行政审批制度改革文件中，下放管理层级，既包括将许可权直接交由下级机关行使，也包括交由分支机构行使等情形。严格加以区分的话，其中的部分情形属于许可事项下放，而不是许可职权下放，也就是许可职权仍由中央部门派至地方的分支机构行使，实则并未改变许可职权在上下级机关之间的归属。而本文所称狭义的行政许可权下放（实践中也称直接下放），指的是许可职权从上级转移至下级，包括职权和职责的一并转移，因此在本质上可以说是许可职权的纵向再配置。也有学者将本文所说的狭义的许可权下放界定为行政授权，指行政机关将审批职权交给下级机关实施，权责发生转移，从而区别于行政委托。本文无意进一步深究职权下放的学理性质，而是遵循制度和实践惯例来使用相关概念，并将行政许可权下放界定为改变职权归属的许可权下沉机制。由于我国尚无统一的行政程序法，因此关于上下级行政机关之间级别管辖的调整缺乏普遍性的规定；而从地方立法来看，《江苏省行政程序条例》率先提出，法规范对于上下级行政机关的职权分工未作明确规定的，由上级机关予以确定，上级机关可以根据需要将管辖权配置于下级机关。除此以外，通过直接改变职权和职责归属，将许可权交由下级机关行使还需要满足两个合法性前提。第一个合法性前提是行政许可权的下放应具备组织法依据，承接许可职权的下级机关需要拥有相应事权。据此，实践中的一些做法可能需要再作审视，比如地方通过赋权将部分职权交由开发区行使，那么传统上以经济功能区为主要定位的开发区，能否以下放的方式承接除了经济事务以外的社会管理事务；再如，作为基层政府派出机关的街道办事处是否拥有许可事权，进而可以作为许可权下放的对象。这一问题需要结合许可权下沉的对象层级、事项类型，以及相应的实现机制来分析，留待本文第四部分具体阐述。第二个合法性前提是行政许可权下放应具备行为法依据。尽管行政许可法并未就许可权的级别管辖问题作出明确规定，但如果特定行政领域的法规范在设定许可权时规定了级别管辖的内容，那么在进行许可权下放时不能突破相关单行法对于许可机关层级的规定。关于许可权下放的决定程序以及行为法依据，有学者进一步提出，行政机关下放自身的权力应当经过权力设定机关的同意，也就是下放许可权的规范性文件原则上应当同设定该许可事项的法规范具备相同级别，或者至少应当得到设定机关的认可，且不能违反上位法。下放许可权的决定不能抵触设定该事项的单行法或其上位法，这一点是明确的。但是，是否都需要按照原立法程序由权力设定机关来对职权的纵向配置予以调整，或者是否需要单独就此获得设定机关的认可，则还需审视相关法条的具体规定。一般而言，相关法律规定有两种情况：如果设定许可事项的单行法对级别管辖有详细明确的规定，则不能违反法规范；而如果许可单行法只笼统规定了行政主管部门，或者仅规定县级以上行政主管部门有管辖权，则按照具体事项的需要，在不突破层级限制的前提下，进行上下级之间的分配和调整，则无明显违法之虞。单行法的此种笼统规定可以说是预留了裁量空间，授权主管部门根据实际需求来对许可职权进行纵向配置。比如，按照原《公司登记管理条例》，特定类型的公司，由省级行政主管部门负责登记，对此不能通过权力下放交由设区的市或以下行政主管部门负责登记；《市场主体登记管理条例》出台后，前述条例已失效，而新规定为“县级以上地方人民政府市场监督管理部门主管本辖区市场主体登记管理工作”，不再单独强调省级以上管辖的事项，那么按照商事登记制度改革和简政放权的要求，根据实际需求对许可职权进行下放，并不违背立法原意。又比如，根据国发〔2019〕6号文件，“安全生产检测检验机构、安全评价机构甲级资质认可”由国务院应急管理部下放至省级应急管理部门审批。该许可事项的设定依据是安全生产法，该法第72条规定的是“承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构应当具备国家规定的资质条件，……资质条件由国务院应急管理部门会同国务院有关部门制定”。基于该条款的授权，应急管理部门可以就资质条件及相应审批权限的配置作出规定，而无需通过安全生产法的制定机关来调整，或者前述条款也可被视为立法者对于行政机关进行职权调配的认可。2019年开始实施的《安全评价检测检验机构管理办法》（部门规章），结合上述授权以及管理层级下放的改革要求，将资质认可的审批机关设定在省级主管部门，应当说是符合行为法授权的。另外值得注意的是，前述授予省级主管部门资质认可职权的法条，在第2款中对于市县级主管部门仅设定了监管和处罚权。基于规范解释的逻辑，市县级主管部门并无相应许可职权，如省级主管部门进一步将资质认可的审批权下放至市县级机关，则突破了立法对于级别管辖的规定。只有在满足组织法依据和行为法依据的前提下，才能采取许可权下放这样的改变职权和职责归属的下沉方式，而除了合法性基础之外，职权下放自然还需要考虑实际承载能力等现实因素，包括承接机关的人员配给、专业能力等。对此，一方面需要通过编制资源的倾斜，充实基层的工作力量，并需要加强基层的人员、技术、资金等方面的保障；另一方面还需要原许可机关提供充分的指导与支持，包括制定许可裁量细则、流程指导手册等，并应明确原部门与承接部门、许可部门与监管部门之间的信息推送职责。关于行政职权下沉中可能存在的现实困境与对策，无论在执法领域还是审批领域都已有比较全面的研究，对此不再赘述。受限于上述合法性前提，如果面临承接主体并无相应事权，或者权责下放突破法定级别管辖规则的情况，则无法通过许可权的直接下放来实现管理层级下沉的目标，对此需要采取其他不改变职权归属的方式来处理许可权下沉的问题。在不改变职权归属的情况下，实践中最为常见的下沉方式是上级机关将许可权委托给下级机关行使（也称委托下放），除此之外，还有在基层设立分支机构审批以及多审级事项的基层直报机制等。关于行政委托，以往的研究主要关注的是行政机关委托非行政机关的组织行使职权的情况；但是在许可领域，根据行政许可法的规定，许可权一般只能委托其他行政机关来行使，而不包括非行政机关的组织。许可权的委托，由于并不改变职权归属，因而是一种比较灵活的职权调整机制，但是也存在一些合法性前提需要分析。一个在理论上和实践中都有争议的问题是，许可权的委托是否需要明确的法律依据。根据行政许可法的前述规定，行政机关应当“依照法律、法规、规章的规定”实施委托，对此，实践部门提出的疑问是，在进行许可权的委托下放时，是否需要法规范的明确授权？关于行政委托中的法律依据问题，司法实践作了一个比较宽松的解释，即“如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求”，除了“涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的”行政权力，都可以委托。当然，该解释并非专门针对许可权的委托，并且与前述行政许可法的规定也有所区别。由于许可实施中行政机关之间的委托并不发生权责转移，在学者看来，其实《行政许可法》这一规则所发挥的主要是组织法功能，用于规范行政组织的内部权力结构，以及追究行政委托中的违法责任。尽管许可权委托并不改变行政主体以及责任承担者，但许可事项的管辖确实转移至了下级机关，为避免许可权委托中的违法问题，委托机关需要与下级机关之间就委托的事项和权限、双方权责边界以及法律责任等内容进行明确约定；并且委托机关需要加强对受委托机关的监督和指导。除了行政委托以外，不改变职权归属的许可权下沉机制还可以包括设立分支机构审批以及多审级事项的基层直报。由上级机关在基层设立分支机构，从而下放审批事项的管理层级，这在早期的行政审批制度改革中就有体现，即由中央在地方设立派出机构，负责行使相应的审批职权。如上所述，由中央派出机构审批的主要是采取垂直管理体制的领域，如证券监督管理、银行业监督管理等。而在地方层面，这类许可权下沉机制的适用领域更为广泛。以苏州市的情况为例，其在向开发区赋权过程中，针对建设项目选址意见书的核发、建设用地规划许可证的核发、建设工程规划类许可证核发等在建设项目领域比较重要的几项许可，采取了赋权驻开发区分支机构审批的措施。经济管理、投资服务等一直以来是开发区重要的管理范围，建设项目审批是其中的核心职权，但又由于这类审批事项往往影响广泛、涉及重要公共利益，因此地方改革者采取了设立分支机构审批的措施。据此，既满足了开发区发展对于审批便利性的需要，同时也保障了职权行使合法规范。而对于多审级事项的基层直报措施，仍以苏州市赋权开发区为例，其中的林木采伐许可就采取了赋权可由开发区直报的措施。根据《森林法实施条例》，特定范围的林木采伐需要向省级林业主管部门申请核发林木采伐许可证。对于此项许可，江苏省权力清单明确“需逐级上报，经县、市林业主管部门同意盖章”，因而属于多审级事项。在采取赋权开发区直报的措施之后，则免去了逐级上报的要求，尽管这并没有改变最终的许可主体，但因为减少了中间的层报环节，实际上增加了审批过程中基层初审的权重，也属于许可权下沉的机制之一。四、行政许可权下沉的层级和范围如果从相对集中的角度来看待行政权力的纵向配置，那么只要在纵向上采取一级事权原则，即集中配置于一级政府部门，就符合纵向集中的要求。在层级选择上，许可权与处罚权存在差别，许可权需要根据职权性质配置于不同层级，并不一定像处罚权那样集中于县级甚至进一步下沉。许可权下沉时所选择的事项范围与下沉的层级相关，也就是不同管理层级的行政机关在审查许可事项时的能力不同，许可权下沉时，范围的确定和事项的选择，要以承接机关的能力为基础。据此，中央向地方放权、地方将许可权分配于基层，乃至进一步下沉至乡镇级别，都有相应的范围选择。此外，基于所选层级和事项的区别，采取的许可权下沉方式也存在差异，因此本部分将结合以上阐述的行政许可权下沉机制，来综合性地分析行政许可权下沉的范围和层级相关问题。 （一）中央向地方放权 许可事项的管理层级从中央下放至地方，涉及许可实施权的央—地分权。之所以要强调许可的实施权，主要是为了将其区别于许可设定权。根据行政许可法，许可设定权主要保留在中央，而地方性立法设定许可权的权限则是补充性的。许可设定权的这种安排，主要是由于许可作为一种广泛的事前禁止，对相对人会造成比较大的限制，特别是一些统一的资格资质或者跨区域的行为，需要中央立法来设定。但是许可的实施需要考虑到便利性，因此大量中央设立的许可也都是由地方行政机关来负责实施的。根据《优化营商环境条例》，国家实行行政许可清单管理制度，并且在此基础上要不断精简已有许可，并通过整合实施、下放审批层级等方式来提高审批效率。据此，中央应当通过行政许可清单制度，来不断调整中央和地方之间的权力边界。应当通过清单来对中央各部门的许可权进行明确列举，除此之外的事项，或者按照精简原则予以取消，或者按照便利原则予以下放，在中央层面只保留确需由中央各部门审批的事项。此外，中央还可以根据精简原则，对于其下放后指定地方实施的许可事项进一步予以取消。如果将讨论限定于许可权下放这种直接改变职权归属的下沉方式，而不包括交由派出机构等，则根据前文梳理的中央发布的多批次改革文件，中央向地方放权还进一步区分为三种具体情形。第一种是将中央各部门审批的事项下放至省级政府主管部门，大部分审批事项的下放都是此种情形。比如，国发〔2020〕13号文件将原由农业农村部审批的“出口国家重点保护的农业野生植物或进出口中国参加的国际公约限制进出口的农业野生植物审批”事项，下放至省级农业农村部门审批。第二种是将中央各部门审批的事项下放至地方主管部门。比如，国发〔2013〕19号文件将原由国家发展改革委负责实施的“企业投资在非主要河流上建设的水电站项目核准”等三个事项，下放至地方政府投资主管部门实施，而并非限定为省级主管部门。这两种情形的区别在于，前者是将许可权直接交由省级机关来行使，承接机关一般不可再作调配，如要进一步下放，则属于省级机关将自身的许可权再交由下级机关行使；后者则是笼统地进行央—地分工，而至于许可权下放至地方后如何分配，可由省级政府根据需要予以确定。显然，在后者这种情形下地方政府的权限更大，可就许可权的层级自行调整。目前中央向地方放权时主要采取的是第一种模式，但鉴于许可权下沉的改革趋势，可更多地采用第二种模式，以增加职权纵向配置的灵活性。除此之外，还有一种比较特殊的情形，中央决定将原属于省级政府主管部门或地方较高层级主管部门实施的事项，进一步下放至更低层级的机关行使，前文第二部分提到的“成品油零售经营资格审批”就是一例。这种模式概括起来就是，中央决定将地方实施的许可权进一步下放。但问题是，在许可的实施权已经属于地方的情况下，谁有权决定许可权在地方各层级之间的调配？前文在讨论许可权下放这一机制时，分析了组织法依据和行为法依据这两个合法性前提，但没有提及合法的决定主体。宽泛来讲，许可权下放指的是将上级机关的许可职权交由下级机关行使，既可以是上级机关决定将自身的职权交由下级行使，也可以是上级机关决定将原属于其下级机关的职权，进一步交由更基层的机关行使。根据这样的定义，又基于行政系统上下级之间的领导关系，中央不仅有权将自身的权力交给地方，也有权决定将地方行使的许可权进一步下放。那么这样的解读是否于法有据？宪法第89条第4项规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第69条第2款规定“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。尽管根据宪法的规定，国务院主要处理的应是中央与省级政府之间的权限划分，但由于国务院作为最高国家行政机关可统一领导全国各行政机关，因此有学者认为，国务院也有权直接决定全国地方各级政府间事权的具体配置工作。但是，行政许可法第25条关于相对集中行政许可权的规定是“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，据此，地方各行政机关之间许可职权的调配和集中，尽管需要经过国务院的批准，但直接的决定者还是省级人民政府。综上，根据组织法规则，国务院可以直接决定地方事权的纵向调配，但从行为法规则来看，由省级政府自行决定更妥。一般认为，地方的行政职权主要配置于县级以上行政机关，乡镇和街道行使许可权的情况则比较特殊，因而留待后文单独分析。许可权的纵向分配不同于处罚权，需要根据职权性质配置于不同层级，这也是为何行政许可法并未对级别管辖作出规定而留给不同领域的单行法自行规定的原因。对于地方管辖的许可事项，根据性质和审核能力的要求，在省市县三级均有分布，而并未集中于县级。比如，根据江苏省公布的权力清单，江苏省一级的许可事项为485项，苏州市一级的许可事项为384项，而作为基层的姑苏区，实施的许可事项为134项。当然，其中还包括各层级共同实施的事项，以及需要由基层初审层报的事项，对此应当按照一级事权原则进行精简集中。从以上数据可以发现，目前的许可权更多集中于省、市两级，而根据简政放权的改革要求，应当更多地将许可权下沉至基层的行政机关，因此，各地通常在国务院发布取消和下放许可事项的文件后，同步对本级许可事项进行梳理。比如，在国务院通过国发〔2020〕13号文件取消和下放一批行政许可事项后，江苏省人民政府也发文取消了57项行政权力事项，并将25项原属于省级机关的行政权力，以下放或委托的方式赋权市县级机关行使。将地方管辖的许可事项分配于基层，除了常见的省级下沉至市县级、市级下沉至县级以外，实践中另一个重要的趋势是赋权开发区。早期的探索主要是赋权省级开发区行使县级机关的职权，随着放权力度的加大，已开始出现将省级机关职权赋予开发区行使的尝试。如江苏省就提出分类分层推动赋权，除了“全面推行省级开发区行使县（区）经济管理权限”以外，还要“支持有条件的开发区借鉴利用自贸试验区改革经验，推动相关领域省级经济管理权限下放”。关于赋权开发区的事项范围，前文曾提及事权性质的问题，开发区传统上被界定为经济功能区，因此相关改革主要是将经济管理、投资服务等权限赋予开发区管理机构，但如果细究其中的赋权事项可以发现，诸如“养老机构设立许可”“社会福利机构审批”等社会管理类事务也被下放至开发区实施。可见，随着开发区在社会经济管理各领域职能的拓展，其事实上已经演化为具有综合管理功能的行政区域。在开发区实际承担越来越多超出经济管理权限的事务时，应当对开发区的机构性质予以调整和明确，以满足事权依据的合法性要求。此外，向开发区赋权的事项还特别强调全链条赋权，这主要是针对诸如投资审批、建设项目审批等涉及多机关、多阶段审批的事项，为避免出现部分事项下沉、部分事项仍保留在上级机关的复杂局面，也即关联审批事项应当同步下沉。关于地方层面上的许可权下沉还有一个决定程序问题。当承接机关具有相应领域的许可管理职权，并且其他单行法对于级别管辖未作明确限定时，上级机关可以按照法定程序，以下放或委托的方式，将自身的许可职权交由下级机关行使。当承接主体并无相应许可职权或者不符合级别管辖的要求时，如要就地方各机关的许可职权进行调整（特别是采取权力下放这种直接改变职权归属的方式），那么按照行政许可法的规定，需要由省级政府决定，而不能简单地由原职能部门自行决定下放。前述赋权开发区以及后文将提到的赋权乡镇、街道就属于这种情况。但如果地方各行政机关的权力调整都需要省级政府分别决定，则程序过于繁琐，为了避免上述问题，同时也为了在许可权下沉的改革过程中，兼顾各地特殊需求的同时保持一定的统一性，常见的做法是由省级政府发布一个赋权清单，由下级政府及部门对于需要赋权的事项进行勾选，并确定相应的方式。如果要对于清单外的事项下放管理层级，那么需要向省级政府特别提出申请。将行政权下沉至乡镇和街道，是近几年行政体制改革的重要内容之一。行政处罚法的修订就吸收了实践中执法权下沉到底的做法，增加了赋权乡镇和街道的条款。而在行政许可领域，也在逐步推进下沉至乡镇和街道的改革，中央发文提出综合设置基层审批服务机构、大力推动资源服务管理下沉，要求“按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道”。除此之外，江苏省还通过行政程序立法明确提出了，包含处罚权、许可权在内的行政管理职权都可以按照法定程序下放至乡镇和街道行使。赋权乡镇和街道笼统上来讲也属于将地方行使的行政权分配于基层，但由于乡镇和街道与县级以上行政机关相比，在管辖权限和事权性质上有特殊性，其承接行政许可权的合法性问题需要单独分析。尽管行政许可法并未提及许可权的纵向配置，但在各个领域的单行法对于许可事项的级别管辖有作出规定，特别是规定由县级以上主管部门予以管辖时，能否将许可权下沉至乡镇和街道，以及可以采取何种下沉方式，是一个值得深入探讨的问题。关于这一点，执法权下沉改革中也曾有过争议。第二部分曾提到，在行政处罚法修改之前，不少地方以该法中的相对集中行政处罚权条款为依据，并将国务院的文件作为改革授权，推进执法权下沉。但有学者指出，赋权乡镇和街道不仅是相对集中行政处罚权的问题，还涉及级别管辖的规定，并且两个条款的立法目的并不相同，在原行政处罚法以及其他处罚单行法规定处罚由县级以上机关管辖的情况下，即便有相对集中行政处罚权条款和国务院改革文件的授权，执法权下沉的改革也不能突破级别管辖关于县级以上的限制。这样的争议，直到行政处罚法修改，明确授权省级政府决定将基层管理迫切需要的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，才真正得以解决。类比到行政许可领域，行政许可法尚未修改，并无前述授权条款，尽管有前述中央的改革文件，在江苏省还有地方性法规对赋权程序予以明确，但在法律明确规定了许可的级别管辖时，乡镇和街道能否承接审批事项仍然存疑。在事权性质方面，按照组织法的相关规定，乡镇政府作为基层人民政府，概括性地享有管理本辖区内经济社会行政事务的权力，其中可以包含相应的审批职权；而街道办事处作为县级政府的派出机关，主要职责是完成派出它的人民政府交办的公共服务等工作，其中是否包含审批职权则存在争议。按照苏州市的实践，从权力清单中可以看到，乡镇被赋予了一部分许可职权，如苏州市吴中区下辖的木渎镇负责实施20项许可事项；而街道则主要行使公共服务类的职权，只有部分街道被赋予了少量许可职权。此外，还有学者提出级别管辖权的调整需要上下级机关之间存在相同性质的事权，目前下沉至乡镇和街道行使的主要是县级政府主管部门的职权，但二者之间并非上下级关系，不存在事权对应性。因此，即便具备组织法上的依据，向乡镇及街道进行的行政许可权下沉仍然存在事权对应性上的障碍。由于乡镇和街道在管辖权限和事权性质上的争议，通过下放这种改变职权归属的下沉机制将许可权交由乡镇和街道行使，可能存在合法性上的障碍，因此实践中主要采取的是委托的方式。以下沉至乡镇的“建筑工程施工许可证的发放”事项为例，《建筑工程施工许可管理办法》明确许可发证机关是县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门，乡镇政府并不拥有级别管辖权，因此承接该项许可的木渎镇政府是以受委托组织的性质来实施该项审批职权的。正是由于主体资格上的争议，前述中央改革文件也特别提到，对于赋权乡镇和街道的，要“由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位……法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，按法定程序和要求办理”。这就是前文在分析赋权开发区问题时提到的，当许可权下沉的承接主体并无相应事权或者不符合级别管辖的要求时，应当按照行政许可法第25条，由省级人民政府以发布清单的方式予以决定，明确主体地位和职权归属。结语在一级事权原则下看待行政许可权下沉，这是实现许可权纵向集中的方式之一，即许可权集中于一级政府部门，并且配置于较低层级的机关。但根据许可事项的性质以及部门组织架构，在行政体制改革过程中会出现部分许可管辖权上收的情况，也就是一级事权也可能配置于较高层级。比如在环境治理领域，为了加强环保机构监督检查工作、理顺地方环保管理体制，目前实行的是省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。除了执法权，审批权也统一集中由市级机关行使，垂直管理体制的实行实际上达到了许可权上收的效果。除此以外，纵向的许可权下沉还需要和横向的相对集中行政许可权改革相协调。比如实践中一些地方在相对集中行政许可权改革中采取行政审批局模式，行政审批局一般设在市县两级，乡镇不设行政审批局。如果按照许可权横向集中于行政审批局的要求，可能会在事实上导致原先已下沉到乡镇的事项被向上集中的结果。对此，地方改革者一般会从便利性角度出发，将这些事项保留在乡镇层级。由此可见，许可权的配置是一个比处罚权更复杂的问题，不仅要考虑一级事权原则下的层级选择问题，还需要处理纵向配置与横向配置的协调问题。在行政体制改革过程中，即便横向相对集中和纵向职权下沉是一个基本趋势，但并不是所有职权都适合集中或者下沉，根本上还是要将许可职权在不同部门、不同层级的机关之间进行合理配置。
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