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伴随着高等教育的变革，俄罗斯高等教育评估体系的建立和发展经历了一个不断调整和完善的过程。在这一过程中，高等教育评估的发展导向、参与主体以及其角色定位和权责划分呈现出不同的阶段性特征。回溯五十余年来俄罗斯高等学校评估体系的变迁，无论是在评估法规体系的完善、评估方式的改进，还是对于评估结果的运用，都对我国的高校教学评估体系的进一步完善具有一定的借鉴意义。 俄罗斯高等教育的历史可追溯到1723年成立的圣彼得堡大学（圣彼得堡国立大学的前身），已拥有近三百年的历史。现代俄罗斯高等教育的水平和质量在国际上具有很高的知名度。苏联解体后，伴随着高等教育的深刻变革和快速发展，俄罗斯教育质量保障体系不断发展完善，逐步建立起具有本国特色的高等教育评估体系。 俄罗斯高等教育评估体系总体上分为内部评估和外部评估两个层面。内部评估是高校的自我检查和自我评定，而外部评估是由国家、社会对高校进行评定和认可。纵观俄罗斯高等教育评估体系变迁的五十余年历史，我们不难发现，俄罗斯高等教育评估体系的形成经历了由单一主体到多元主体、由自上而下到上下结合的转变过程。 （一）苏联时期的高等教育评估——国家检查制度 苏联时期的高等教育具备完整而发达的体系，曾作为世界教育体系的重要组成部分。苏联时期的高校完全国有化，国家对高等教育实行高度集权的管理，高校的办学自主权受到极大的限制。国家定期对高校开展统一的监督检查。 1966年，苏联政府设立高等学校国家检查局，作为高教部的下设机构，代表国家对高校进行监督、检查和评估。高校检查局制定各类检查工作条例，任命检查小组实施对高校工作和教学质量的检查和评价，并公布评估结果。 在外部评估的推动下，20世纪70年代中后期，苏联开始探索建立高校内部自我评价制度，政府要求高校建立校内自我监督机构，健全内部监督制度，完善评估内容。高教部成立了组织和方法监督委员会，研究制定高校评估系统的组织架构和条例标准，并以文件的形式正式发布。1978年，高教部发布《高校监督制度示范条例》，提出高校应设立校、系两级内部自我质量监督组织机构，每年检查评估各系部和教研室工作，检查结果提交校务委员会和全体教师审议，并提出后续改进措施。1979年，发布聚焦评估内容的《高校主要课程质量检查条例》，规定从课堂教学、课程、实验、实习、学年设计等方面开展质量检查，并详细列出了每部分的评价标准。 1987年起，苏联开始以评定的形式对高校教育质量进行检查。最初，评定是在国家对高校的监督中实施，主要是对高校的教学水平、科研水平、师资结构与管理、办学的物质技术情况、办学特色等进行全面的综合评价。此项评估的主要的依据性文件是苏联于1988年制定出台的《高等学校国家评估条例》，其中规定了综合评价的要素和范围等，并提出要根据评估成效采取有效措施以改善教学质量。国家评估每5年开展一轮，苏联高教部根据评估结果，给出合格、重新评估、不合格三种结论。高教部要求被给予“重新评估”结论的高校限期整改，并实时跟踪检查直至其达到合格标准；对于“不合格”的高校，或停止其招生，或将其合并至其他高校。 苏联高教评估由政府统一领导，强调官方的监督职能，形成了国家-高校-系-教研室逐级监督的评估体系。自上而下的检查制度拥有一定的优势性。首先，由于具有浓厚的官方背景，高教评估体现出法定性、强制性、统一性的特性。评估在高教部统一领导下进行，以法律形式明确对高等教育的具体标准和要求，以文件、决议、条例、法规等形式下达实施，因而评估工作推行起来较为顺利。此外，其评估条例内容详尽且要求具体，客观上已经起到了高教评估标准的作用，通过自上而下要求高校严格执行这些标准，评估能够对提高教育质量起到推动作用。 这种评价体制也有其明显的弊端。其一，评估是政府自上而下的行为，没有其他第三方如全国性民间评估组织等参与，主体相对单一，因而评估结果的客观性相对不足。其二，统一的评价标准抑制和削弱了高校办学的主动性和积极性，院校容易陷入同质化发展的困境，办学特色难以体现，学校的发展和人才培养无法很好地适应社会发展的需要。其三，由于政府不仅主导外部评估，还介入内部质量保障，人力和物力成本投入很大，宏观调控的效能和效率也并不乐观。 （二）俄罗斯高等教育评估体系的建立——国家认证制度 20世纪90年代初苏联解体，剧烈的社会变革引发政治动荡和经济滑坡，高等教育领域也受到很大的冲击，遭遇严重的办学经费不足等问题，面临质量滑坡的危机。与此同时，伴随着社会政治经济体制变革和信息技术的发展，社会希望高等教育系统能够提供不同类型、具有不同特点的高等教育。在这一背景下，1992年7月，俄罗斯通过第一部《教育法》，允许私人和社会力量办学，确立了非国立学校的合法地位。一时间，私有高校及其分校数量急剧增长，高等教育规模得到空前发展，这在扩大教育机会的同时也带来质量下降的风险。 俄罗斯联邦政府意识到实施国家评定对高校办学质量管控的重要性，不仅颁布了《俄罗斯联邦高等学校国家评定条例》，而且在《教育法》中用法律形式明确了高等教育认证制度。1996年，俄罗斯教育部又公布了《关于教育机构评定与国家鉴定程序条例》，提出国家评定的评估制度由对高校的办学许可、国家评估与国家鉴定三个顺次进行的阶段组成。认定制度的提出和不断完善标志着俄罗斯高等教育质量评估体系的建立。 办学许可是高校办学的基本条件，没有通过办学许可程序的高校无权办学，更不可能参与下一阶段的评估。《教育法》规定，任何一种形式的办学机构，都必须首先经过教育管理部门的批准，取得许可证后方可办学。在《教育法》的基础上，1994年11月联邦教育部颁发的《教育机构认可程序条例》对办学许可的程序与内容作出了详细规定，大致分为两个部分：首先，教育机构创办者向地方自治机构提出办学申请，提交一系列申请文件；随后，由国家教育管理机关或由其授权的地方或（市）教育管理机关以及社会的代表构成的评审委员会对教育机构的办学条件进行为期一个月的评估，评估的内容包括教学设施、教职人员的资质、防疫与卫生情况等；评估通过后，创办者可以获得由相应教育管理机构颁发的办学许可证，取得办学资质。 高校获得办学许可证后，需要参加国家评估。评估以学生的培养质量（培养内容和培养质量是否符合国家教育标准）为主要内容，一般每五年进行一次，但新创办的高校须在获取许可证的三年后接受评估。由高校提出申请，由国家评定服务机构以及由其授权的国家权力与管理机关、地方自治机关、重点教育机构、其他利益相关方共同进行评估。只有通过评估，才可以参与国家鉴定。 通过国家鉴定，才有资格向毕业生颁发国家承认的毕业证书，享受国家教育拨款与其他优惠政策。1994年11月颁布的《俄罗斯联邦中等与高等职业教育机构国家鉴定暂行条例》确认了对高校的国家鉴定程序。高等教育领域的国家鉴定，指的是根据评估鉴定委员会的评估结果、按照国家对高等学校的分类标准来确定某所高校的类别，并确定等级。《俄罗斯高等教育法（1996）》明确规定，高等学校类型的划分由国家鉴定结论决定。通过国家鉴定的学校能够获得认定等级证书，正式获得向毕业生颁发国家认可的毕业证书的权限。国家鉴定证书的有效期为五年，五年后需进行新一轮鉴定。 从检查制度转变到认证制度标志着俄罗斯高教评估越来越注重高校在教学活动中的主体地位，评估活动因而更能够体现出国家对教育质量的诉求及高校的自我完善两者相互之间的互动。办学许可、国家评估和国家鉴定三个阶段经过几年的实施成效显著，基本起到了对教学质量和人才培养质量的监控作用。然而也存在一定的弊端——经过该程序所获的证件都只有五年的有效期，也就是说高校至少要在五年内完成上述三阶段。由于过程冗长且繁琐，有可能刚进行完国家鉴定，又要开始忙于新一轮的办学许可的申请。高耗时、高成本导致高校对这种评估制度的认同度逐渐降低，很多程序沦为“走过场”，降低了评估的成效。 （三）俄罗斯高等教育评估体系的完善——综合评价制度 1999年11月，俄罗斯教育部经过调研论证，正式发布《高等学校综合评估》的评估方案，规定自该年12月起开始实施高校综合评估模式。综合评估制度是对国家认证制度在程序和评估内容上的优化，具体方式是在统一时间内由统一的专家委员会对已获得办学资格且实施人才培养三年以上的国立与非国立高校实施连续的再次办学许可、国家评估与国家鉴定。在评估内容上则引入了量化的指标，要求受评学校提供近三年的基本数据。这种集中进行的综合评估不仅简化了评估流程，缩短了评估的周期，节省了人力和财力的投入，同时通过量化指标更为全面、准确地关注教育过程，得到评估部门和受评高校的普遍欢迎。在当时，这种根据评估结果确认或改变高等学校国家地位的评估政策，在多数国家还没有先例。 2003年，俄罗斯加入“博洛尼亚进程”，为了与欧洲质量标准接轨，俄罗斯高教评估开启了艰难的改革历程。在大团队组建、大规模调研、大数据支撑的基础上，俄罗斯每年发布题为《俄罗斯教育质量：状况、趋势、问题、前景》的分析报告，对高等教育的体系层次、运行状况进行总结、分析和展望。 2012年，为了推动高校人才培养适应社会变革的需求，普京总统颁布《关于贯彻和落实国家教育和科学政策的若干规定》，要求俄罗斯联邦政府组织开展公立高校效益评估。此项工作2012年8月启动，主要面向公立高校，私立高校自愿参与。2013年初，新《教育法》生效，开启了俄罗斯教育评估制度的新模式。根据新《教育法》，2013年起，俄罗斯联邦每年组织开展高校效益评估，无论是公立还是私立高校都必须参加。在具体的评估方式上，新《教育法》尽力做到在宏观调控下，联邦主体、地方自治机构及学校、社会相关利益团体各方面的参与，充分体现了国家—社会的管理原则。 高校效益评估通过采集和分析高校各方面的基本数据，评估高校的教育教学、科学研究、基础设施等方面的成效，并在此基础上提出对不合格的高校进行重组的建议。效益评估活动按照《关于提高国家教育和科学活动效益的一揽子规划》的要求，分步、分阶段推动。2013-2018年，高校效益评估不合格高校的数量要逐年减少，到2018年将实现所有高校均达到国家教育质量标准相关要求的目标。 成立专门教育督察机构是这一时期俄罗斯完善教育评估体系的另一大重要举措。2004年初，普京对联邦政府机构进行大刀阔斧的改组，原联邦教育部与科技部合并为教育与科学部，下设教育与科学督察署，实施教育和科学领域的检查和监督职能。联邦教育与科学督察署是准部级单位，是实施教育综合评估的国家级法定机构。2004年出台的《联邦教育与科学督察署条例》对教育与科学督察署的权利和职责、督导活动的开展等事项做出了详尽的规定。2012年，俄罗斯通过《督导制度条例》，在法制层面对教育和科学督导工作做出了更为细致的规定。联邦教育与科学督察署有单独财政预算，署长由联邦政府任命，为联邦政府内阁成员。基于此，联邦教育与科学督察署的工作具有明确的工作职责划分，工作上带有很强的独立性。在地方政府层面，也遵照联邦政府的做法设立了地方教育督察机构，负责督导、考核、评估高校教育质量。 纵观俄罗斯高等教育评估体系变迁的五十余年的历史，我们不难发现，俄罗斯教育评估体系的形成经历了由单一主体到多元主体、由自上而下到上下结合的转变过程。这与中国教育评估制度的发展和变革历程十分相似，中国目前实行的高等教育审核评估制度坚持“五位一体”和审核式评估两个核心点，也是在三十余年的评估实践中不断发展完善起来的。中国的高等教育评估体系框架是在借鉴苏联经验的基础上建立起来的，回顾并分析俄罗斯现行高等教育评估体系的发展历程和具体特点，对于建设中国的高教质量评估制度具有十分重要的借鉴意义。 第一，俄罗斯高等教育评估相关的法律文件、政策文本和法规程序都比较健全，这为评估活动的顺利开展提供了法理依据。在法律层面，不同时期的《教育法》都对高等教育评估制度的实施做出了明确规定。在法规政策层面，政府也颁布了针对具体评估程序的各类规章制度，制定了相关细则，对评估的内容和流程的规定都比较细致。这就使得评估行为有法可依、有章可循，因而其过程和结果也更能够为高校和政府所认可，能够成为制定教育发展和改革决策的参考依据。由于国家对高教评估具有明确的政策导向，能够保障政府对于高等教育质量的监控行为具有很强的连续性，因而高等教育评估经历了一个不间断、逐步完善的发展过程。 第二，严谨科学的评估方法是保障评估结果有效性的重要前提。俄罗斯高校效益评估基于量化数据的采集和分析而形成整体方案，采取分步推进的方式逐步提升整体办学质量。这一做法切实可行，成效显著。高等教育质量的提升是一项系统性的长期工程，高教评估作为质量保障的重要手段，应该落地扎实且具有持续性方能取得预期效果。俄罗斯高校效益评估制定2013-2018年逐年减少不合格高校的评估路径，值得推广和借鉴。 第三，俄罗斯高等教育评估十分注重对于评估结果的运用，立足高校办学效益的提升。在历史发展的各个阶段，评估活动都会进行结果分类，并按照评估结果给出不同的指导意见。把评估结果作为高校动态调整的重要依据，尤其是对于评估不合格的高校予以调整、停止招生或者合并重组，这体现出政府旨在通过评估手段着力提高教学质量、提升优质教育资源比例、不断优化配置高等教育投入和产出，形成质量管理的闭环。 来源：世界教育信息杂志2018年第01期 |
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