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一、案情简介 2012年12月青浦区城市管理行政执法局执法大队Z中队接到群众举报，反映有人在偷乱倒建筑垃圾和工程渣土。Z中队随即派员赶至举报地点，发现有一辆沪牌的重型自卸货车正准备偷乱倒工程渣土，驾驶员J也承认此事实。经调查该车属于X有限公司，该公司承运未取得处置证的工程渣土。执法队员现场制作了《现场检查笔录》，开具《暂扣物品决定书》，并现场拍照取证。 驾驶员J认为，该车挂靠在X有限公司，应对所挂靠的公司进行处罚。X有限公司在调查中提出已尽管理义务，不应成为行政处罚相对人。案件调查人员进行调查核实，确认该车辆和X有限公司之间存在挂靠关系。 在对本案定性的过程中，因为该案中的偷乱倒行为同时触犯了《上海市市容环境卫生管理条例》四十四条的第二款和第五款，办案人员对按照承运未取得处置证的渣土进行处理，还是按照擅自倾倒、堆放、处置渣土进行处理存有争议。 X有限公司委托被暂扣车辆的驾驶员前来处理，所提供的委托书存在瑕疵。委托书是城管执法办案过程中容易忽视的一个问题，由于对委托书没有确切的规范，委托书的格式各种各样，难以保证代理的效力。 为查清案件事实，调查人员对举报人和当事人分别进行了询问和陈述，制作了《询问笔录》和《陈述笔录》，当事人的违法行为证据确凿，事实清楚，拟对当事人处五万元的罚款。 二、查处过程 1、依据行政处罚裁量基准量罚。本案中，虽然当事人配合城管执法工作，认识到其行为的危害性，但违法行为性质恶劣，后果严重，最终综合各种因素评定后对当事人做出了处五万元的行政处罚决定。 2、当事人的授权委托书问题。民事诉讼上的代理权限分为一般代理和特别代理，一般代理只能进行一般程序性权利的代理，而无权处分实体权利。实践当中往往会出现一般代理、特别代理和全权代理三种情况，按《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第六十九条的规定，全权代理如果没有指明具体代理事项，作为一般代理处理。在本案当事人的委托书中，仅注明委托某某“处理擅自倾倒工程渣土事宜”，授权的权限并不明确。参照《民法通则》第65条第5款规定“委托书授权不明的，被代理人应向第三人承担民事责任，代理人负连带责任”，同时由于当事人急于处理违法事宜，经办案人员口头确认授权权限包括实体权利后，授权虽有瑕疵，却并未影响本案的继续办理。 3、必须履行听证程序。听证是行政相对人行使陈述权和申辩权的一种方式，赋予了当事人进行申辩和提出意见的权利，有利于维护相对人的合法权益。根据《上海市行政处罚听证程序试行规定》和《上海市城市管理行政执法程序规定》的规定，拟对当事人处五万元罚款，符合举行听证的条件，青浦城市管理行政执法局制作《行政处罚听证告知书》并送达当事人，当事人未直接放弃听证权利，但没有在法定期间内提出听证申请，按规定视为放弃听证。 4、法律条款适用。在本案的查处过程中，当事人既承运未取得处置证的工程渣土，违反了《上海市市容环境卫生管理条例》第四十四条第二款的规定；又有擅自倾倒的行为，违反了同法四十四条第五款的规定。由于第五款规定的违法行为性质更为恶劣，最高处罚金额高于第二款，在对违法行为定性的过程中，考虑到当事人屡有渣土违法行为，并将渣土偷倒在道路上，造成极大的交通安全隐患，具有较大的社会危害性，故适用四十四条第五款进行处理。 三、案件评析 1、挂靠关系中当事人的认定。由于渣土运输行业普遍存在挂靠现象，部分有渣土运输许可证的公司，招揽众多渣土车主挂靠入伙，以此坐收管理费。在查处渣土类违法行为时，经常会遇到运输公司申辩，认为有内部规定明确禁止擅自处置等违法行为、公司非实际车辆所有权人、也未取得运营利益、已尽到管理责任，处罚对象不应是运输单位。本案当事人X有限公司亦提出同样的意见。 行政许可是行政管理的重要手段，通过行政许可，行政机关对申请人生产经营能力和资质等进行审查，而挂靠经营正是对行政许可的规避和违反，因此挂靠经营在行政法上属违法行为。挂靠合同属于挂靠人与被挂靠人的内部事务，虽然挂靠经营的行政违法性并不能作为合同效力的认定标准，但由于渣土运输实行企业专营制度，从违反公序良俗的角度看，该类挂靠合同应为无效。挂靠经营则对外一般承担民事上的连带责任，参照民诉意见四十三条，挂靠人利用挂靠企业的条件实施行政违法行为，违法行为是由挂靠人与被挂靠企业共同造成的，应承担共同的责任。而行政责任实行过错推定原则，被挂靠方对挂靠方的违法行为知情与否，不是确认责任主体的要件。此外，行政处罚是国家行政权的一种，属于公权范畴，对共同违法行为人承担的责任是由行政机关评价和分配的，不受私权的影响和干预。所以在进行类似案件的查处时，不需考虑挂靠合同内容，而以证照上标示的主体为准，不论实际的挂靠人是谁，行政责任承担者都是一样的，当然证照明示经营者可以向挂靠人追责。 2、牵连犯的处理。牵连犯是刑法中的概念，指出于同一故意，实施数个犯罪行为，数个行为之间存在手段与目的或者原因与结果的牵连关系，分别触犯数个罪名的犯罪状态。本案中当事人先有承运无证渣土的行为，后有擅自倾倒、处置的行为，触犯了两个条款，两个独立的行为之间存在牵连关系。在渣土类行政处罚案件中，承运无证渣土和擅自处置多具有有先后相继的关系，后者是目的，前者是后者的途径和手段，具有刑法上牵连犯的特征。 对牵连犯的处断主要有从一重处断说、数罪并罚说和折衷说三种观点。一般而言，牵连犯应从一重处断。在市容条例四十四条中，第五款处罚较重，应适用此款。但在行政处罚中，由于青浦区的渣土违法行为较为常见，部分相对人公然在城市道路上偷倒渣土，数量较多，严重影响交通安全，在此类案件在不违反一事不再罚的前提下，可以考虑对承运无证渣土和擅自倾倒的行为进行分别处罚，加大处罚力度，提高违法行为成本，震慑渣土违法活动。 3、应统一规范授权委托书格式。行政处罚过程中的代理制度不同于民事代理，但民事代理制度对行政处罚中的代理制度仍有一定的参考意义。行政处罚过程中当事人在行政处罚程序中的某些活动具有不可替代性，如当事人配合接受调查是一项法定的义务，不允许当事人随意的让渡这一义务，否则行政处罚的教育整改和处罚惩戒作用就难以落实。因此应统一规范授权委托书的格式，以保证行政处罚效能。 4、对情节严重的渣土违法行为应追究刑事和行政责任。由于偷乱倒渣土违法成本低而收益高，采用经济处罚的方式效果有限，不足以震慑违法行为，若追究刑事或行政责任可起到明显的警示作用。 在公路上偷乱倒渣土的行为，有可能构成破坏交通设施罪。这种行为在客观上造成了足以使交通工具倾覆、毁坏的危险，在主观上放任了这种危险的出现，符合破坏交通设施罪的构成要件，可以按照破坏交通设施罪追究其刑事责任。北京及深圳均有对在城市道路上倾倒建筑垃圾的行为按照破坏交通设施罪批捕和审判的先例。 可能构成故意毁坏财物罪。故意毁坏财物罪在客观方面表现为非法实施毁灭或者损坏公私财物数额较大或者有其他严重情节的行为。毁灭是指使物品全部丧失其价值或使用价值，损坏是指使物品部分丧失其价值或使用价值，如果渣土倾倒在某些特定地点，毁灭、损坏基建、绿地、作物或其他形式的物品，使物品全部或部分丧失价值或使用价值，并且所造成的损失数额较大，达到定罪量刑的标准，则符合故意毁坏公私财物罪的要件，杭州亦有类似判例。 此外，当事人为贪图方便，在偏僻公路、支路上倾倒少量渣土、堵塞车道的行为，扰乱公共交通秩序，有导致发生交通事故的危险，危害公共安全，依据《治安管理处罚法》第二十三条、或三十七条的规定，根据具体情况可以进行行政拘留。
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