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国际货币基金组织（以下简称“基金组织”）是全球最重要的多边国际机构之一，在国际货币体系和全球金融安全网中发挥着重要的作用。最高决策机构是理事会，由各成员国政府任命有关部长或央行行长担任。理事会的日常工作，由各国政府授权常驻基金组织总部的执行董事会讨论决定。执董会由24位执董代表189个成员国，执董会主席由基金组织总裁担任。由于基金组织189个成员国的政治制度、经济规模和发达程度差别较大，如何确保协商和决策的效率是个现实的问题。基金组织自成立以来积累和制定了一套议事规则，与当代主要国际组织的议事规则既有相似和共同之处，又有自身鲜明的特点。中国共产党十九大要求我国以构建全球命运共同体为目标，积极参与全球治理，提升我国的国际话语权。这就意味着我们首先要系统和深入地了解现有国际组织的治理框架，包括其议事规则。根据作者在基金组织执董会的工作经历，包括曾轮值担任议程和程序委员会（Agenda and Procedure Committee）主席参与修订议事规则的经历，本文对基金组织的议事规则及其主要的国际和历史背景做一个初步的介绍和挖掘。 一、基金组织议事规则 简单地说，执董会的议事规则必须兼顾效率与公平，既要反映所有成员国的意见观点，也要有序和高效地进行决策。经过70多年的不断演变，基金组织执董会制定了厚厚一大本议事规则（Compendium），主要涵盖了诸多要素。 一是对会议的形式加以规定和分类。 基金组织每次会议均有且仅有一个明确的讨论议题（motion），并按照议题的重要程度或成熟程度将执董会议分为正式会议（formal meeting）和非正式会议（informal meeting）两类。正式会议是执董会中最重要、通常需要做决定的会议形式，主要对相关政策提议、多边或双边监督报告进行审议。而非正式会议又分为介绍通报（informal to brief）和非正式探讨（informal to engage）两种。前者用于对全球及特定区域的经济发展或某项工作进展的情况介绍和通报；后者则在介绍和通报的基础上请执董提供初步讨论和反馈。此外，为提高讨论效率、将执董会有限的时间和资源集中于重大议题上，基金组织还设立了一种无需开会讨论的“场外通过”（Lapse of Time）的决策方式。对于部分常规议题或重要性较低的议题，基金组织秘书处将报告发给各执董，标有“LOT”标识及审议期结束时间，通常为两周。如届时无执董提出反对意见，则报告或议题自动通过。但只要有一位执董提出异议，执董会就要正式开会讨论。 二是对会议讨论及决策的流程进行规范 正式会议由总裁或主管副总裁担任主持人，所有执董（或其授权代表）须莅临参会；会上各执董按提出发言要求的先后顺序在主持人引导下发言，执董发言要求言简意赅，发言时间不超过6分钟。执董发言结束后，负责起草会议材料的工作人员应对执董们在会前书面意见及会上口头发言意见进行回应，发言时间不超过15分钟。如工作人员回应仍不能解决执董疑惑，执董可在工作人员回应结束后再次向主持人示意，并在主持人同意后发言。工作人员将酌情再次对执董质疑进行回应。如此往复进行1-3轮后一般意见趋于一致。主持人对讨论情况进行总结，并宣布议题通过或需进一步讨论，最后宣布会议结束。 非正式会议讨论形式与正式会议类似，但其讨论过程及结果仅作为该议题下一步继续探讨的参考，并不对该议题做最终结论。讨论过程会以会议速记（transcript）、纪要（minute）等形式记录，但视密级决定公开范围和时间。 三是对会议文件的形式和表达方式加以规范 会议前各方提交的书面材料是执董会信息交流与决策中不可或缺的重要组成部分。基金组织会议讨论文件主要包括工作人员提交的议题报告、报告涉及成员国所在选区执董的书面意见（习惯称其为黄皮书，也作Buff）、其他各执董的书面意见（习惯称其为灰皮书，也作Gray）、秘书部在各执董书面意见基础上整理提炼的各国立场汇编（Main Theme in Grays）和工作人员反馈的技术性说明（Technique Notes）。上述会前文件要求使得执董会讨论能够有的放矢，辩论问题更有针对性。 议事规则要求相关工作人员提前准备待讨论报告，在规定时间前发送执董办公室（重大政策议题报告提前四周，多边监督报告提前三周，国别监督报告提前两周）。如为涉及某一成员国的事项，则审议国家所在选区执董应在会前三个工作日（或更早）对工作人员报告以黄皮书形式作出回应，其他选区执董办公室需在会前两个工作日以灰皮书形式加以评论。若是普遍性政策议题，则各执董应提前三个工作日以灰皮书形式提交意见。上述时间要求产生了倒推效应，使得各相关方提前一个月甚至几个月安排相应议题的研究和写作，提高了工作的前瞻性和有序性。 各国往往对讨论报告的内容有不同程度的修改意见，对此基金组织也设立了相应的修改规则，工作人员可以接受三种类型的修改：一是基于事实的修改，如统计数字错误；二是市场敏感信息不能公开；三是没有公平对待不同成员国。除此之外，涉及报告的观点和分析判断的修改意见，工作人员享有独立性，不会刻意与当局保持一致，但工作人员可以在报告中单独列明当局的观点。此外，根据基金组织的透明度原则，当局可以用“执董陈述”的方式将本国执董在会上的发言内容与工作人员的报告一起发表。 议事规则还对执董会结论的表述加以规范。会议结束时，主持人应对会场讨论情况做出书面总结。为精确表达会议在特定议题上达成一致的程度并避免曲解和争议，议事规则对常用的定性量词进行了明确的量化定义，如在24个执董的环境下，“大多数”（most）表示15人及以上，“许多”（many）表示10-15人，“不少”（a numberof）表示6-9人，“一些”（some）表示5-6名，“少数”（a few）表示2-4人。主持人的总结发言要在会后发送各执董办公室传阅，给各执董一个确认的机会。执董可以提出修改建议，但秘书部只接受符合会议讨论实际情况的修改。为了使会议尽可能得出对本国有利或至少无害的结论，各国执董通常在会前于彼此之间或与工作人员沟通和协调立场，或甚至早在报告酝酿阶段就参与讨论。 议事规则对会议记录也作了规定。每场会议都有实录（Transcript）和纪要（Minute）。实录是对参会者发言的原始速记，但不对所有人公开。各执董只能申请查阅自己的发言速记，或申请在秘书部固定地点阅读某些无密级要求的会议的完整发言速记并做笔记。如无特殊密级要求，会议速记一般在20年后解密。秘书处根据实际需要，在实录的基础上整理会议纪要。纪要初稿将散发给参会者确认，参会者只能对自己的发言部分研提修正意见，秘书处有权基于会议原始速记决定是否采纳修正意见。当会议纪要经各方审议定稿后，将对执董公开，以便查阅相关信息。 上述规则保证了基金组织内部来自不同国家的高层管理人员、执董会成员和专业工作人员之间的持续与有效沟通，保证了信息和政策的及时传递、记录和检索调阅。在议程与程序委员会（APC）的组织下，执董们可以每年开会对这一制度进行审议和微调，使之更加契合基金组织议事实践不断发展的需求。 基金组织的议事规则在很多方面与各国实践中遵循的议事规则有相通之处，比如与我国遵循的民主集中制原则、我国在其他国际组织所遵循的议事规则都是大体兼容的。这是各国在基金组织议事规则下正常行使权力并承担义务的根本原因。但基金组织毕竟是美英两大集团在战后发起建立的，它的议事规则不可避免地更多反映美英的传统。 首先应注意在美国通行100多年的《罗伯特议事规则》的影响。《罗伯特议事规则》是一本用于指导美国国会等协商性会议（DeliberativeAssembly）的操作指南，其主要内容包括会议的治理结构、会议的合法性、议程的制定与调整、多种程序性提议、发言与辩论、表决与选举、以及文件制度等，对会议全流程进行了详细规定。 罗伯特规则规定会议必须达到法定人数（美国参众两院一般为半数以上成员，一般组织则自行规定），其中最重要的成员是主席和秘书。会议流程一般为将某一特定议题（Motion，国内也译作“动议”）提交会议考虑、主席分配发言权并安排参会者发言、参会者就议题开展辩论、议题提请表决、主席宣布结果。 在罗伯特规则体系中，议题的提出与处理是协商会议的核心。规则对议题进行了详细分类，提出优先顺序，保证会议讨论的重点及秩序。议题在正式引入讨论之前一般要经历提出议题、附议议题及主席陈述议题三个步骤，旨在使得会议焦点更为集中、流程更加标准化，避免了个别与会者打扰会议进程。 罗伯特规则强调三大权利，包括多数者的权利（少数服从多数）、少数者的权利（尊重少数人意见，只要有人提议讨论并得到附议，就可提请讨论）以及缺席者的权利（必须满足法定人数，并事先告知）。 罗伯特规则提出了12条基本原则。动议中心原则：会议讨论的内容应当是一系列明确的动议，必须是具体、明确、可操作的行动建议；先动议后讨论，无动议不讨论。主持中立原则：会议“主持人”的基本职责是遵照规则来裁判并执行程序，尽可能不发表自己的意见，也不能对别人的发言表示倾向。机会均等原则：任何人发言前须示意主持人，得到其允许后方可发言；先举手者优先，但尚未对当前动议发过言者，优先于已发过言者；主持人应尽量让意见相反的双方轮流得到发言机会，以保持平衡。立场明确原则：发言人应首先表明对当前待决动议的立场是赞成还是反对，然后说明理由。发言完整原则：不能打断别人的发言。面对主持原则：发言要面对主持人，参会者之间不得直接辩论。限时限次原则：对某一发言人，每次发言的时间和对同一动议的发言次数都应有限制。一时一件原则：发言不得偏离当前待决的问题。只有在一个动议处理完毕后，才能引入或讨论另外一个动议，主持人应负责引导谈话主题。遵守裁判原则：主持人应及时制止违反议事规则的行为，这类行为者应立即接受主持人的裁判。文明表达原则：不得进行人身攻击、不得质疑他人动机、习惯或偏好，辩论应就事论事，以当前待决问题为限。充分辩论原则：表决须在讨论充分展开之后方可进行。多数裁决原则：在简单多数通过的情况下，动议的通过要求“赞成方”的票数严格多于“反对方”的票数（平局即没通过）。弃权者不计入有效票。 在这些原则背后，渗透着罗伯特对公平、客观、逻辑和高效的考量。本质上这些原则是用来规范多元利益团体之间的诉求表达和共识的营造。在罗伯特规则的规范下，与会者明确自身权利与义务，会议流程也更加明晰。由于辩论双方不能直接对话，避免了无谓的争吵；各方发言次数、时间的严格规定也提高了辩论效率。体现了议事过程中的权利保护、权力制衡、程序正当、程序性竞争等要素，体现了个体自由与群体约束、效率与公平之间的平衡。因此不但可以用于一国之内，也可以推广到国家之间。基金组织执董会的议事规则与罗伯特议事规则的精神是基本一致的。 值得一提的是，《罗伯特议事规则》已成为美国中学生的参考书，在美国普及程度很高。 要理解基金组织的议事规则，还有必要了解英国的影响。 早在16-17世纪，英国议会就形成了一套沿用至今的基本议事规则-议会法（Parliamentary Law），主要原则包括：一次只能有一个议题，辩论必须围绕当前议题，对立双方应轮流发言，以及禁止人身攻击等。是英国人将这一规则带到了北美殖民地。美国《独立宣言》和首部美国宪法也是依赖这套程序在相对有限的时间内得以通过。 1801年，美国杰斐逊（ThomasJefferson）总统为提高国会议事效率，编撰了《议会规则手册》，并为众议院沿用和发展，美国的立法程序进一步完善。此后几十年间，美国出现了大量非立法性质的社团组织，《议会规则手册》程序复杂、会议持续时间过长、要求参与者过多，因此对非立法性质的民间社团组织并不适用。 1845年，马萨诸塞州众议院秘书路德·库欣（Luther S.Cushing）出版了《库欣手册》，对杰斐逊的手册进行了简化，形成了最为通用的议事规则，各州议会及社团组织可基于此再制定自己的补充规则。但后来这一规定造成了各州形成并保留了自己独特的议事规则，不同州的人开会都坚持使用自己州的议事规则，在“选择何种议事规则作为规则”的问题上耗费大量时间。 到了美国南北战争时期，陆军工程兵长官亨利·罗伯特（HenryMartyn Robert）注意到这一问题，在深感无序讨论导致决策低下的同时，罗伯特发现美国并没有一套通行的议事规则。因此，罗伯特基于对英国议会和美国国会的各类规则的研究总结，联系美国实际，最终于1876年出版了首版《罗伯特议事规则》（又称Pocket Manual of Rules oforder）。孙中山先生在1917年出版的《民权初步》一书中曾向国人介绍了这本书，《罗伯特议事规则》从此进入中国人的视野。 目前《罗伯特议事规则》（Robert’sRule of Order）已经历11版修订，被联合国大会、欧盟议会、美国国会等大型机构及非政府组织（NGO）、跨国公司等各类机构广泛接纳为各类会议议事标准。可见，本文作者在国际货币基金组织执董会所体验和实践的议事规则，在很大程度上是主要发达国家在不断摸索现代国家治理方法过程中的经验总结，是一个由内而外的结果。我国要深度参与全球治理、提升国际话语权，并构建人类命运共同体，有必要对这些规则进行更加广泛和深入的学习和研究，并通过参与规则的修订，让对外开放和走出去的过程也同时成为我国内部改进治理的一个过程。
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