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引 言 近期，在《中华人民共和国民办教育促进法》修改满周年之后，全国各省市陆续出台有关非营利性与营利性民办学校分类管理的地方制度。有关民办教育的讨论再次热络起来，也因此有很多争论凸显。对此，谨提出个人的一些看法，形成《我看非营利性与营利性民办学校分类管理》系列简述，以供各方参考。 此为该系列第4篇，前续已发布： 后续预告： 5、《谁有选择权？》另：欢迎留言提供其他关注点或者疑问！ 2016年11月7日，全国人大常委会作出决定，修改《中华人民共和国民办教育促进法》，明确该日期前设立的民办学校（俗称“现有学校”）可以重新选择法人属性，并对过渡的程序作了原则性规定。因此，对于现有学校的举办者，需在当地政府规定的时限内作出选择、并据此办理后续的对应手续。 可是，部分举办者手持这一选择权，却纠结于如何作出选择。究其根本，不外乎“内心想要办营利性的学校”和“又怕营利性对办学发展带来不良影响”这么一对矛盾。经汇总近期与部分举办者的沟通情况，这引起纠结的“不良影响”主要包括： 1、现在是租赁公家的校舍办学，转成营利性之后是否还可以继续使用？ 2、政府扶持政策，对营利性的是否还有考虑？ 3、政府管理是否会对营利性的进行歧视、抑制？ 4、社会公众对营利性的看法，是否影响到招生宣传？ 对于以上这四个引发举办者纠结的问题，个人也没有确切的答案，只是觉得在进行选择时确实需要考虑政府营造的大环境和学校自身的小环境。无论作出的是何选择，更为重要的是选择后的办学行为。在此表达自身思考的几个观点，抛砖引玉供大家一起讨论。 一、要坚信民办教育仍然是我国教育事业不可或缺的重要组成部分，《民办教育促进法》为举办营利性民办学校提供了法理基础，有利于吸引社会资金投入教育事业。 《民办教育促进法》第三条明确，民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）更是明确，“改革开放以来，作为社会力量兴办教育主要形式的民办教育不断发展壮大，形成了从学前教育到高等教育、从学历教育到非学历教育，层次类型多样、充满生机活力的发展局面，有效增加了教育服务供给，为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献，已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。”这充分表明了国家对于民办教育作用的肯定，和对民办教育发展的重视。 而从实践来看，多年来民办学校在各级各类教育类型中的规模不断增大、办学的内容不断扩大、办学的形式不断创新，其发展势头、对国家和社会教育需求的贡献日益增大。例如在很多地区，民办幼儿园已经成为学前教育的主要力量；而在上海这样的城市，民办学校（含培训机构）也以其特色化的办学内容和办学方式，包括教学模式和儿童培养理念、成人在职培训方式等，为社会提供了多样化的需求，甚至在部分领域已明显超越公办教育或者是填补了公办教育的空白。 如果说现有的民办教育主要通过非营利机构的模式实现了上述功能，那么对营利性学校相对的优势也需要正视以及重视——那就是对社会投入的吸引力。曾闻一言，“改革开放的一个重要成果，是证明了释放人民群众的个人需求对社会经济发展的重要性”。在当前我国社会公益事业尚在培育的阶段，寄希望于主要靠捐赠来办学显然是不现实的，教育事业还得主要靠政府办学和社会投资办学两方面。如上所述，政府办学的公办教育有其财政负担、办学定位、管理体制等多方面的限制，因此营利性民办学校以其吸引社会资金投入的优势在整个教育事业中具有重要的作用。 二、要坚持教育的公益属性，即使选择营利性民办学校也一样可以履行教育的公益职能。 《民办教育促进法》第三条明确民办教育事业属于公益性事业、是社会主义教育事业的组成部分，这一表述同时适用于非营利性与营利性民办学校。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）更是强调，“坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。”这就明确了，虽然营利性学校的举办者（股东）可以通过办学获得经济利益，但不可忽视此类学校具有明显的公益性特征。好比自来水公司、公交公司等承担社会基本职能的企业，虽然法人属性上是营利性的有限公司，但并不妨碍其履行公益职能。 从2013年至2016年间，上海探索设立了400余所营利性的民办培训机构。目前看来，这些机构对教育事业作出了一定的贡献，基本符合国家和社会的需求。这从实践上证明，营利性的民办学校可以发挥出良好的社会效益。 三、要理解无论是选择营利性还是非营利民办学校，依法诚信办学都是我们利用自身体制机制优势进一步发挥社会功能的前提。 如上所言，非营利性、营利性民办学校都是于国于民有大用。但也应该看到，无论是非营利性还是营利性民办学校，甚至包括个别公办学校，都可能出现有损国家与社会利益的行为，例如违规招生、管理混乱、抽逃资金、讲授违法内容等。 因此，第一，无论举办者作何选择，各级各类民办学校都要把规范守信放在首要之处，包括招生办学都要符合国家的规定，不隐瞒关键信息、更不能故意欺骗，并且作出的承诺都要切实履行。更为重要的，是要符合国家的大政方针导向，坚决抵制有损国家和社会公共利益的办学行为。 第二，教育的公益性也是民办学校需要重视的。这一方面体现在非营利性民办学校不抽逃资金、营利性民办学校提取利润规范有度，以及两类学校的高管薪资分配；另一方面对社会而言，更为直观的感受就是收费标准适度、做到“物美价廉”“性价比高”。 第三，民办学校需要发挥出其体制机制的优势，结合当地的社会经济发展需求，不断调整办学内容和方式、优化办学管理制度。这是民办学校天然的优势、也是民办学校最大的优势，争取在补充公办教育不足、弥补教育供给空白、创新办学特色等方面进行探索改革。 四、建议政府部门营造良好的民办教育发展环境，在监管的同时尊重民办学校的办学自主权。 基于以上观点，在此斗胆向政府部门提些建议：个人以为，对民办学校而言政府扶持不是必须的、至少说不是最重要的，释放办学需求、激发办学者能动性才是，也就是说有了宽松、透明的环境，民办教育自然能够吸引到更多的社会投入、能够茁壮成长。而这样的发展环境需要政府来构建，构建的渠道包括直接规定——尤其对办学规范性，也包括侧面引导促进——如政府扶持、舆论导向等。 （一）保住规范办学底线 政府的权力来源于人民，就需要为国为民担负起保底线的职责，也就是通过各种管理手段迫使民办学校规范办学。当然，这也需要政府部门依法行政，不可滥用职权、任性而为。任性的管理必然导致办学的预期不透明，未知的恐惧会严重影响到社会捐赠和资本向教育事业的投入，也就必然影响到教育服务的供应量。供应量不足，无资质办学、小范围垄断、漫天要价等不良行为的发生概率将会迅速增加。 通常的管理手段包括事前的审批、事中的检查监督和指导、以及事后的处理处罚，涉及的内容多、范围广。同时，国务院多次发文要求精简事前审批、加强事中事后监管，伴随着群众维权意识的逐步增强，政府监管的职责和难度日益增大。因此，建议政府部门多发挥校内教职工、受教育者及其家长、社会第三方等各方面的作用，用更为多样和柔性的方式履行监管职能、提升管理效能。 （二）促进坚持办学公益 毋庸置疑，非营利性民办学校在不分配办学收益方面（以不抽逃资金为基础），天然地较营利性民办学校的公益性更强一些。但在面向社会的普惠特质上，却是未必。在规范的基础上，公益性的强弱实际上属于民办学校的自主权，政府的角色重在鼓励和促进。例如，以政府补贴、政府购买服务、闲置国有资产优惠租赁等方式，鼓励民办学校降低（控制）收费标准、控制校内人员（尤其是高管）的薪资待遇等、促进营利性民办学校延缓利润分配。这样的鼓励与促进措施，更像是一种政府代表社会公益与举办者和民办学校签订合作协议、而不是政府强制，就此而言对民办学校法人属性的要求可以降低参考因素比重。 （三）鼓励创新办学特色 办学特色包括了特色化的教育理念、办学内容、办学方式等，在保证了规范的基础上，这也是属于举办者和民办学校的自主权，政府不应过度干预、甚至强制。但需要注意的是，完全自由的市场必然有市场失灵的危机，政府宏观调控和指导的积极意义不可或缺。而政府调控的手段，可以是政府补贴、政府购买服务、闲置国有资产优惠租赁等，也可以是政府直接发起或者是鼓励社会第三方发起的评估评价。例如在职业教育领域，目前已经有大规模的政府资金购买民办学校的教育服务。 此外，建议政府部门在制定扶持政策时，不简单聚焦于提升办学质量，而是重视社会需求。因为高质量往往意味着高成本和低供给，而政府的职能恰恰往往在于保基本。所以鼓励民办学校提供平价的、普适的教育服务，也不失为一种良好的政府导向。 （四）引导社会正确舆论 一方面政府部门自身要重视公办学校和民办学校、非营利性民办学校和营利性民办学校的平等地位，另一方面也要引导社会正确认识不同学校的法人属性。民办学校并非天然就意味着糟乱差（或者是贵族化），营利性机构也不是必然就“每个毛孔都滴着血”，学校好不好重在看办学效益（对政府而言）和对受教育者需求的适合度（对个人和政府而言）。 综上，引起办学者纠结的四个问题难以回答，谨在此提出建议： 1、办学者要坚持规范办学，控制收费标准和办学收益分配（包括校内高管薪资），探索创新办学特色，共同吸引社会投入、满足国家和社会的教育需求。 2、政府部门应平等对待公民办、非营利性与营利性民办学校，在加强监管的基础上，以鼓励、引导等方式多渠道促进民办教育发展。 |
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