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城市是一个鲜活的生命体，城市的生命在于其不断地更新并持续迸发活力。自2008年广东省人民政府与国土资源部签订“共同建设节约集约用地试点示范省”的合作协议以来，为应对用地资源紧缺、土地利用低效的难题，作为全省试点之一的广州通过持续推进城市更新工作，不断优化存量空间、强化发展内涵和提升城市品质。纵观近年来广州城市更新历程，从“三旧”改造工作办公室到成立国内首个城市更新局，从“大刀阔斧”到全面改造与“微改造”并重，广州在完善城市更新管理机构和政策法规，健全更新规划实施管控体系、建立系列协商和决策机制，创新城市更新方式方法等方面进行了大量有益的探索和实践。  一、明晰策略，以城市更新作为推动城市发展的战略抓手 贯彻落实中央提出的严控增量、盘活存量的土地利用要求，结合广州新增建设用地资源紧张的处境，明确提出将城市更新作为城市发展的重要战略之一，紧密结合全市枢纽型网络城市的目标格局，以系统性、差异化、可持续的战略思维。通过合理策划、有序实施，不断提升城市发展竞争力与可持续发展能力。 城市就像一棵树，水网、轨道网、路网、服务网以及滨水地区、枢纽战略地区就类似树枝干，构成城市战略骨架系统；街区、社区、公园、设施就像树叶，构成城市的血肉。更新就是要围绕着如何确保这棵城市树长得更好来推进。当前广州城市更新尤其强调了系统更新思维。强调通过“战略平台”与“服务网络”两类系统的引导，改变单个项目做更新改造的模式，强调结合城市重点功能区、一江两岸三带、轨道站点周边地区、产业区块等城市战略系统发展建设来实施片区更新改造，实现城市战略要求引领更新，避免改造的片碎化；强调结合公园绿地、公服设施及活动网络等城市服务系统的规划建设，牵引周边项目更新。 二、建章立制，完善城市更新管理机制和全流程政策框架 借鉴英国、新加坡和香港的相关经验，2015年广州成立了全国首个“城市更新局”。同年，广州颁布了《城市更新办法》 及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新 3 个配套文件，起草了《广州市城市更新项目实施方案报批管理规定》、《广州市旧村庄改造成本核算指引》等23个实施细则，整合了“三旧”改造、棚户区改造、危破旧房改造、土地整备等政策，建立了包含更新规划、改造策划、用地处理、资金筹措、利益调节、监督管理在内的全流程政策框架。2017 年，广州市政府又出台《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》的重要文件，提出市、区政府成立由政府主要领导任组长的城市更新工作领导小组。市发展改革、国土规划、住房城乡建设等部门将涉及城市更新项目批后实施的立项、规划、国土等行政审批事权下放区政府。  广州近年来城市更新相关政策 三、强化实施，探索分层级城市更新规划管控和实施体系 为与现行空间规划体系有效衔接，广州结合城市产业发展、用地空间管控、历史文化保护、公建配套改善，按照“分时、分区、分类”差异化推进城市更新的策略，编制发布《广州市城市更新总体规划（2015－2020年）》，构建“总体规划-分区专项规划-片区策划-项目(单元)实施方案”的更新规划体系，实现了与各层面城市其它法定规划的有机衔接；同时，构建“五年行动计划-年度计划”的更新计划体系，落实可持续的时序安排。  适应项目实施的更新规划体系计划体系  广州城市更新总体规划的编制路径，实现从“空间蓝图”向“战略蓝图 行动计划”的转变，为高度城市化地区城市更新工作提供了路径参考。以片区为单位开展的成片连片更新策划实现与控制性详细规划编制或修改的有效衔接，管控核心技术指标；项目(单元)实施方案的编制落实控制性详细规划管控要求，有效引导项目实施。通过片区统筹、单元实施，有效协调公共服务与市政基础设施。  协调法定规划的更新规划体系 四、改进服务，建立健全城市更新配套的协商和监督机制 为适应城市更新需要大量统筹和协调的工作特点，近些年，广州不断完善以专家为主体、以专业团队为支撑、以市场为导向、以公众为基础的城市更新协商和监督服务机制，畅通政企沟通渠道，充分调动和发挥市场力量，建立了包括专家论证制在内的多样化的配套协商和监督机制。 （1）专家论证制度。城市更新部门组织设立城市更新专家库，决定推进哪些项目和如何落实更新。这种决策强化了专家论证的重要地位和过程。 （2）公共咨询委员会机制。旧城更新过程中市民常常有各自的强烈诉求，这其中的一些矛盾是非常难调和的，结合党建工作，成立公共咨询委员和政府等直接对话。 （3）搭建社区民主议事平台，包括成立社区建设管理委员会和村民理事会制度、。对于旧城社区，成立社区建设管理委员会，组织社区居民讨论改造方案、建立物业维修金、签订改造后共同维护管养协议。。对于旧村庄的更新改造，村集体可以成立村民理事会来处理更新相关事宜，保障村集体和村民在旧村庄更新中的合法权益，顺利推进旧村庄更新。 （4）规划工作坊平台 社区规划师制度。围绕更新集思广益，探索服务购买形式搭建旧城及社区规划工作坊平台，以及构建社区规划师制度，形成社区共同缔造工作模式，作为多主体规划协商编制、对接社会资源、规划实施实践、党建引领重构村落治理机制的四合一平台，探讨符合多方利益意愿的更新方案和更新实施行动，凝聚政府部门、地方群众、规划单位及专业人士等多方共识，实现更新实施的共谋共建与更新成果的共管共享。 五、首创“微改造”，作为与全面改造并重的城市更新方式 早期广州城市更新大多在市场主导下，以单个项目为主，类型以城中村、旧厂房为主，开发形式以全面改造、成片连片为主，实施了包括金融城、广钢新城、广纸片区、大坦沙岛等片区的城市更新。2015年以后，广州开始将城市更新与城市产业转型升级、人居环境改善、文化软实力提升等方面挂钩，在国内率先探索“微改造”的更新方式，建立了“全面改造 微改造”并重的城市更新模式。微改造以公众参与为主，采用低冲击的“微创手术”方式开展城市修补，提出以党建推动社区治理完成自主更新的新思路，推动从设施完善、产业优化、环境美化、内涵升华、治理永续的五大目标逐级递进，与国家倡导的“城市双修”不谋而合，为旧城等不需要大刀阔斧改造重建的地区提供了广州经验。截至2017年2月，全市统筹推进老旧小区微改造项目48个，共计10.5平方公里，推进荔湾区西村街、黄埔区深井村、越秀区的仰忠社区、羊城同创汇等项目试点。其中，荔湾区西村街成立社区建设管理委员会，黄埔区深井村成立政府、村民、专家等多方参与的规划工作坊平台，以微改造为契机，探索形成了共建、共治、共享的社会治理新格局。  广州老旧社区微改造 六、聚焦品质，为支撑城市创新发展提供更多的空间载体 腾讯微信广州总部坐落在T.I.T创意园内 过去以“三旧”改造为典型的城市旧改，其主要目标是盘活地块价值，即通过对闲置或低效存量土地资源的再利用，实现提高土地使用效率、获取增值收益、推动经济发展的目的。现在，广州在城市更新中转变新思路，谋划多元目标，更加聚焦城市品质，更加体现新发展理念，通过“腾笼换鸟”、土地再开发，重塑城市产业空间格局，提升城市环境空间品质，为新兴产业发展和城市“双创”提供空间载体，支撑实体经济发展，助推创新驱动战略落地。其中羊城创意产业园、红专厂、TIT 创意园、 信义会馆等改造项目已成为广州的地标项目，改造后的创意产业园项目实现城市经济效益和景观环境的多重提升。截至2017年2月，已批项目预计可拉动固定资产投资6000亿元，已累计实现固定资产投资1023.7亿元，累计批复旧厂改造项目284个，共计1569公顷，统筹推进村级工业园改造项目3个，共计62公顷，特色小镇项目5个，共计1158公顷。 T.I.T 创意园改造前后对比 作为超大城市，广州城市增量空间受到国家土地政策和生态环境的约束，城市更新已成为城市发展的新常态。未来，广州城市更新将更加注重城市基础设施的配套和完善、更加注重历史建筑和文化的保护和传承、更加注重公共利益和促进城市的可持续发展，引导城市向以人为本，有产业有生活内涵，高质量的方向发展转变。截至2017年2月，累计建成政府安置房7.5万平方米，建成村民安置房和物业建筑面积约306万平方米。已改造的城中村平均建筑密度降低至30%，平均绿地率提升至35%。已批项目将新增公共服务建筑面积181万平方米，提供政府安置房91.7万平方米。 广州市城市规划勘测设计研究院 |
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