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一、关于修订背景 为配合新《行政诉讼法》的实施，最高人民法院于2015年4月颁布了一部《司法解释》，但由于2015年《司法解释》并不是一部对新《行政诉讼法》的全面司法解释，也没有替代2000年《司法解释》，导致实践中出现不少问题。一是法律适用的不统一，特别是新《行政诉讼法》下如实适用2000年《司法解释》，各地法院存在不同理解和做法，甚至在最高人民法院内部也存在不同意见，比如关于未告知诉权2年的起诉期限的适用等。二是对于新《行政诉讼法》实施后出现的一些新情况，没有很好的回应和解决，比如投诉举报的可诉性、原告资格、经复议案件被告的确定等。因此，自2015年新《行政诉讼法》实施以来，各界对于出台统一司法解释的呼声一直很高。笔者注意到，新《司法解释》2017年11月13日即已经最高人民法院审判委员会原则通过，至2018年2月6日方正式公布，其间应是又进行了反复调整和完善，充分显示了最高人民法院对新《司法解释》的高度重视和审慎。
二、关于受案范围 受案范围的规定是行政诉讼的一大特色，也是许多行政案件的矛盾焦点。相比较2000年《司法解释》，新《司法解释》增加以下五项不属于行政诉讼受案范围的事项： 一是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。即一般所说的内部行政行为，如政府会议纪要、上级机关对下级机关的批复等。需要指出的是，不能仅凭文件名称来判断是否产生外部法律效力，比如政府会议纪要，一般不对行政相关人直接发生法律效力，因而一般情况下是不可诉的；但如果政府会议纪要议定要拆除某地块上的违章建筑，相关执法部门未对行政相对人作出相关决定，而是直接凭着会议纪要去拆除违建，则该会议纪要一般认为是可诉的。换言之，当内部行政行为发生外化效应的时候，一般认为是可诉的。 二是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。过程性行为一般具有不成熟、非终局性等特点，因而是不可诉的。值得注意的是，这一项与上一项似存在重合之处，一般情况下，过程性行为亦属于不产生外部法律效力的行为。 三是行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。协助执行行为不可诉，这早以被《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释〔2004〕6号）所确认，新《司法解释》将其一并纳入。典型的协助执行行为包括工商部门的股东变更登记、房管部门的房屋产权登记等。 四是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。根据目前中国行政管理的现状，一般而言，上级行政机关负有监督、指导下级行政机关依法履职的职责；许多行政管理的法律法规也都有“上级机关应当加强对下级机关…管理工作的监督”之类的规定。现实中，当事人向上级行政机关举报，要求上级机关督促下级机关履行查处有关违法行为职能的情况屡见不鲜。对于上级机关的督促行为（作为或不作为）是否可诉，实践中争议很大。这次新《司法解释》一锤定音，规定层级监督行为不可诉，无疑具有非常积极的意义。 五是行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。事实上，信访办理行为不可诉，早在2005年《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（〔2005〕行立他字第4号）中已有明确规定。正如江必新院长在新闻发布会上指出的，信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉行。但信访不可诉原则并不是绝对的，至少有两点例外值得特别注意：一是对于当事人符合条件的履职申请，行政机关按照信访程序办理的；二是信访办理行为对当事人的实体权利义务产生实质影响的。
三、关于原告资格 1. 原告资格是行政诉讼的又一大特色，也是另一个矛盾多发点。新《行政诉讼法》和立案登记制实施后，投诉举报类行政案件激增。“职业打假人”、“职业举报人”出于营利性或其他目的反复向行政机关投诉举报；并利用立案登记制降低门槛之机，出于施加压力的目的对行政机关的作为或不作为反复提起行政诉讼，这不但干扰了正常的审判秩序，也浪费了大量的行政资源和司法资源。新《司法解释》第十二条对这种情况作了有针对性的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理行为的，才具有原告资格。这条规定无疑是新《司法解释》的一大亮点，至少明确了两点：一是投诉的目的要维护自身合法权益，也就是说公益性举报不具有原告资格；二是接到投诉的行政机关应具有处理投诉事项的职责，也就是说，如果投诉举报人向不具有相关职责的行政机关投诉，即使行政机关不告知、不移送等，也不可诉。
2. 新《司法解释》第十三条明确了债权人对于行政机关针对债务人作出的行政行为，不具有原告资格。比较典型的情况是，行政机关针对债务人的违法行为处以高额罚款，相关债权人认为，债务人缴纳高额罚款后，将影响其债权实现，因而提起行政诉讼。新《司法解释》明确否定了债权人该种情形下的原告资格。同理，除法律另有规定以外，企业股东对于行政机关针对企业作出的行政行为，也不应具有原告资格。
四、关于被告资格 1.《行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。新《司法解释》对此作了细化规定，“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。 2. 新《司法解释》明确了经济技术开发区的被告资格。第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。
五、关于证据 新《司法解释》第三十四条规定了被告有正当理由需要延期提交证据的，应当在举证期限内向法院书面申请。第四十五条规定了被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。也就是说，法院审查行政行为的合法性，要还原到行政机关作出行政行为的时点，在行政程序中当事人应提交而未提交的材料，不能在后续诉讼程序中作为证据。
六、关于起诉期限 1. 未告知诉权的起诉期限。2000年《司法解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。司法实践中，对于行政机关在相关文书中没有告知诉权的，法院一般直接适用2年的起诉期限。
新《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。在新《行政诉讼法》实施后，2000年《司法解释》关于2年起诉期限的规定是否与新法抵触，是否还应适用，争议很大。江必新副院长主编的《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》认为，新法没有规定未告知起诉期限及诉权的情形，并非立法工作的失误，而是在有充分理由基础上的主动选择；对行政主体未向起诉人告知起诉期限或诉权的情形，其起诉期限的计算方法与已经告知的情形一样。最高人民法院第二巡回法庭在其关于援引2000年《司法解释》的意见中认为，未告知诉权适用2年起诉期限的规定与新《行政诉讼法》相抵触，不宜继续援引。但无论是行政法学界，还是行政审判实务中，反对上述观点的意见也非常强烈。新《司法解释》第六十四条对此采取了折中方案，对于告知诉权和未告知诉权仍区别对待，但将原来2年的起诉期限缩短为1年。
2. 新《司法解释》第六十六条明确了对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。但如果相关法律对于履职期限没有具体规定的，如何确定起诉期限仍有待进一步明确。 七、关于审理与判决 1.新《司法解释》第八十条规定了原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。但上述“不利的法律后果”是什么，新《司法解释》并没有明确。“不利的法律后果”系指“败诉”？不尽然，行政诉讼不适用“谁主张、谁举证”的原则，而是由被告对其行政行为的合法性承担举证责任，因此原告或者上诉人拒绝陈述其实并不必然导致败诉。笔者认为，“不利的法律后果”指“视同撤诉”更为合适，当然这还需要最高审判机关进一步明确。可能有人不理解怎么会出现提起诉讼但又在庭审中拒绝陈述的情况，其实这种情况在行政诉讼中并不罕见。许多信息公开案件原告其实并不是为了信息本身，而是基于其他诉求，当庭审中法院释明本案只审查信息公开答复行为时，一些原告会选择拒绝陈述以示抗议。
2. 新《司法解释》第八十九条规定了复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。这一规定在逻辑上存在一定问题，原行政行为系因复议决定而发生改变，在法院判决撤销复议决定的情况下，理论上原行政行为应自动恢复效力，似无需法院再判决恢复效力。此外，该条还存在一个疑问，如法院判决撤销复议决定，但未责令重新作出复议决定，复议机关能够重新作出复议决定？笔者以为，似也应允许。
3.对于原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，新《司法解释》第九十三条除了规定人民法院可以判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；还增加了“尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”。这一规定值得肯定，实践中，有的履职申请，行政机关需要大量的调查核实工作才能作出决定，一概在判决中确定在一定期限内履行不符合实际。
4. 新《司法解释》第九十六条对程序轻微违法从正反两个方面作了进一步界定。影响当事人依法享有的听证、陈述、申辩等权利的均不属于程序轻微违法。程序轻微违法主要包括：一是处理期限轻微违法，比如轻微超期（严重超期的仍有可能被认为违反法定程序）；二是通知、送达等轻微违法，比如该书面通知的口头通知，送达方式不符合规定等。
八、关于行政机关负责人出庭制度 1. 新《司法解释》第一百二十八条进一步拓宽了行政机关负责人的范围，不但包括正职、副职，还包括其他参与分管的负责人。根据该条，参与分管的部长助理、省长助理、总经济师、总会计师、秘书长等均可视为行政机关负责人。 2. 新《司法解释》第一百二十九条明确规定了行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。此前行政机关负责人不能出庭需要提交书面说明还属于个别法院的要求，今后这成为一项法定要求。
九、复议机关共同被告 1. 新《司法解释》第一百三十五条对复议机关共同被告情况下的审查范围和举证责任作了重大修改。该条将2015年《司法解释》中“一并审查复议程序的合法性”修改为“一并审查复议决定的合法性”，将“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”修改为“复议机关对复议决定的合法性承担举证责任”。
笔者理解，这一修改是为了与新《司法解释》第二十二条关于复议机关维持原行政行为的规定相呼应。根据第二十二条，复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。实践中，复议机关改变原行政行为事实认定、改变法律适用，但不改变处理结果的情况并不罕见。如根据2015年《司法解释》，复议机关只对复议程序负举证责任，法院只审查复议程序的合法性，那么在复议决定中改变的事实认定和法律适用可能得不到审查。新《司法解释》对此修改后，逻辑上更加周延。但客观上，在共同被告制度已经使不少复议机关疲于奔命、不堪重负的情况下，这一改变无疑使复议机关雪上加霜。
十、规范性文件的附带审查 1. 新《司法解释》第一百四十七条规定了人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。 2. 新《司法解释》第一百四十九条明确赋予了规范性文件的法律地位，规定人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据。 |
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