以复议申请不符合受理条件为由驳回申请人的复议申请的两种救济手段

以复议申请不符合受理条件为由驳回申请人的复议申请的两种救济手段——二选一审判规则

摘要：

以复议申请不符合受理条件为由驳回行政复议申请，属于程序性驳回，复议机关没有对原行政行为的合法性作出实体认定和处理，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，复议机关不符合共同被告的法定条件（共同被告情形下分别起诉的选择权因法律规定竞合）。在复议机关不符合共同被告法定条件的情形下，原告有两种法律救济手段可以选择，一种是直接起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关驳回复议决定的不作为。原告能否同时起诉原行政行为和复议行为？无论是选择哪种，都不涉及另一机关作共同被告问题。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。因为如果同时起诉，就会违反一事不再理原则而造成人民法院和复议机关的重复劳动，并且还违反了司法最终原则，也可能出现“一事两判”结果。

案例一：山东省高级人民法院关于傅日善、龙口市人民政府二审行政裁定书 (2018)鲁行终775号

裁判要旨：

当事人针对复议机关提起驳回复议申请之诉的意图在于请求法院判令复议机关受理复议申请并在对原行政行为进行实体审查的基础上最终作出复议决定，其目的是为了实现向作出原行政行为机关的上级机关寻求行政救济的权利。对解决行政争议这一目标而言，驳回复议申请之诉可能不具有终局性，在人民法院判令复议机关受理复议申请并重新作出复议决定后，当事人如对复议机关重新作出的复议决定不服，仍须通过向人民法院再次提起诉讼的方式寻求对该行政争议的司法最终救济。而当事人提起原行政行为之诉的目的是通过司法途径请求法院对原行政行为的合法性进行司法裁判，该诉讼能够直接解决行政争议，具有司法终局效力。上述两种诉讼均起因于同一行政争议，本质上表现为行政复议救济途径与行政诉讼途径之间的关系。

依据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十七条之规定，当事人申请行政复议的前提条件，应当是人民法院尚未受理其就同一事实提起的行政诉讼。当事人选择行政诉讼途径的，根据司法最终原则，人民法院的终审判决是最终决定，当事人不能再针对该行政行为申请行政复议；当事人已申请行政复议的，在复议期间内不得向人民法院提起诉讼。

因此，如当事人同时提起驳回行政复议决定之诉和原行政行为之诉，意味着同时寻求行政复议救济途径和行政诉讼救济途径，而这不符合行政复议法、行政诉讼法的有关立法精神。并且，如果允许该两种诉讼同时进行，很有可能出现“一事两判”的结果，如出现复议机关与人民法院对原行政行为的认定处理不一致，或者审理驳回行政复议决定之诉的法院与审理原行政行为之诉的法院在认定事实、适用法律方面不一致等情形。为避免上述情况的发生，当出现驳回行政复议决定之诉与原行政行为之诉并存情形时，人民法院应当择一受理并作出裁判，而不宜对两诉同时进行实体审理。

上诉人在已选择对原行政行为提起诉讼的情况下，上诉人又于2017年6月1日就复议机关龙口市人民政府作出的驳回复议申请决定提起本案行政诉讼。因该两诉虽然被告不同，诉讼标的不同，但均起因于同一行政争议，且上诉人针对原行政行为提起的行政诉讼案更能够直接便捷解决行政争议。因此，上诉人针对涉案复议决定再次提起的本案诉讼，不符合“一事不再理”原则及“司法最终”原则。

案例二：湖南省高级人民法院关于陈国玉、王延伟二审行政裁定书 (2018)湘行终1952号

裁判要旨：

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的有关规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。但先向行政机关申请复议后，在复议机关不受理复议申请的情况下，当事人可以起诉原行政行为，也可以起诉复议机关驳回行政复议申请的决定，但当事人不可以同时起诉两项行为。因为后者审查的结果可能是撤销驳回行政复议申请的决定，重启行政复议程序，由此造成人民法院和行政复议机关在并行的两个法定程序中对同一行为即原行政行为合法性进行审查，两个程序重复且结果可能矛盾，也违背司法最终原则。

在复议机关不符合共同被告法定条件的情形下，当事人不能同时起诉原行政行为和复议行为。在复议机关不符合共同被告法定条件的情形下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为；另一种是起诉复议行为。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。

这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关的复议行为，审查的结果可能是撤销复议决定，导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。因此，若同时起诉原行政行为和复议行为，就会违反一事不再理原则，可能造成人民法院和复议机关重复劳动，且结果可能矛盾，也违背司法最终原则，即行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。本案中，在省政府不符合共同被告法定条件的情形下，陈国玉等15人先就省政府的复议行为提起了行政诉讼，人民法院已经立案受理，陈国玉等15人再又就原行政行为提起本案诉讼。如前所述，一审法院以在复议机关不符合共同被告法定条件的情形下，当事人不能同时起诉原行政行为和复议行为为由，驳回陈国玉等15人的起诉，并无不当。

案例三：广西壮族自治区桂林市中级人民法院关于唐宏光、桂林市住房和城乡建设委员会城乡建设行政管理案行政裁定书(2018)桂03行终123号

裁判要旨：

一审法院认为，本案被告系以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。

在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。

另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。本案原告也是以“被告的行政行为是复议程序中的不作为”为由提起本案行政诉讼。

虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；

起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。

如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则是指，行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。

据此，行政复议法第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此行政复议法第十六条第二款又规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”。就本案而言，人民法院的正确处理方式应当是告知原告只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。原告同时选择两种方式行使诉权，显然不妥。

中级法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”该法规定的精神已经明确了就同一行政行为不得既选择行政诉讼，又选择行政复议，应择其一而行的法律原则。

案例四：江苏省南京市中级人民法院关于顾辉萍与南京市国土资源局诉房屋登记机关不履行协助查询（复制）法定职责二审行政裁定书(2018)苏01行终374号

裁判要旨：

原审法院认为，在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人的法律救济手段可以是直接起诉原行政行为，也可以是起诉复议机关不作为。但是法律规定的上述两种救济手段不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院对认定原告申请不符合受理条件的复议决定予以审查，但可能导致复议决定被撤销的效果，如果这一情形实现，必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。故同时起诉原行政行为和复议机关以不符合受理条件驳回复议申请的决定，就会违反一事不再理原则，造成人民法院以及复议机关的重复劳动。同时，司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。就本案而言，顾辉萍对市政府的复议决定和市国土局的不作为行为分别向两级法院提起诉讼，从理论上来说，前一诉讼（即关于复议决定的诉讼）有可能导致复议程序的重新启动，故不应当由两级法院分别对两个诉讼同时进行审查。

中院认为，虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。本案中，顾辉萍已经就市政府不予受理行政复议申请提起行政诉讼的情况下，又对原行政行为即市国土局不履行法定职责提起本案行政诉讼，明显违反一事不再理原则和司法最终原则，不符合行政诉讼起诉条件，应当裁定驳回起诉。

案例五：最高人民法院关于陈杰与黄石市黄石港区人民政府行 政 裁 定 书(2017)最高法行申358号

审判要旨：

虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。人民法院的正确处理方式应当是告知原告只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。

附相关法条：

《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。 公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”

第四十四条规定，在法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的情形下，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》：

第五十七条之规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。

第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”