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洛江区民政局课题组 国家“十二五”规划纲要强调要进一步强化城乡社区自治功能，指出健全党组织领导的基层群众自治制度是实现村民自治的基础性工作。立足城乡社区实际，进一步规范完善村级组织权力的分解、运行规则，构建责权明晰、运转顺畅、相互制衡、充满活力的村级治理机制，既是全面推进和谐城乡社区建设的重要内容，也是重要保障。 一、现状与成效 建区以来，我区持续推进基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践，在全区85个村（社区）中创建了3个省级、14个市级、46个区级“民主法治示范村（社区）”，城乡社区自治功能明显提高。 1、实行民主选举促合力。依法按期完成四轮村（居）委会换届选举，每轮完成率均达100%。选举过程中，按照村民直接提名、差额选举的形式，采取无记名投票、秘密划票、公开计票、当场公布结果的方法，坚持“法定程序不能变，规定步骤不能少”，依法依规圆满完成换届选举工作，较好地落实了选民的民主权利，村民的满意率不断提高。2009年村（居）委会换届选举中，村民参选率达88.6%，村民满意率达91%；村（居）委会成员整体素质进一步提高，中共党员占65.3%；高中以上文化程度的占84.3%；平均年龄39.04岁，大部分集中于40岁左右。 2、坚持民主决策聚人心。85个村（社区）均建立村（居）民会议或村（居）民代表会议制度，共有3567名村（居）民代表。涉及村民利益的重大事项，如村集体的土地承包、集体资产处置等方案，按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。逐步规范村级民主决策的程序，涉及村民利益的事项，由村党组织统一受理议案，在广泛征求意见的基础上，召集村两委联席会议研究提出具体意见；最后由村委会召集村民会议或村民代表会议讨论决定，努力形成“事务大家评、管理大家议、决策大家定”的工作模式。全区农村基层呈现办公益事业多、干部群众沟通多、参与支持村务管理的村民多的“三多”新气象。 3、规范民主管理强自治。截止2010年底，全区所有村（居）制定了村（居）民自治章程和村（居）规民约。并结合实际制定和完善村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确了村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，以及村级经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求，用制度规范村干部和村民行为。建立85个村民民主理财小组，负责对本村集体财务活动进行民主监督。进一步规范农村集体财务收支审批程序，财务事项发生时，须交民主理财小组集体审核同意后，报村两委负责人审批，目前全区85%以上的村民民主理财小组能较好地发挥监督作用。 4、加强民主监督增实效。目前，全区所有村（社区）建立了村务公开制度，普遍建立民主评议制度、述职报告制度、村干部廉政制度和财务审计制度。严格执行村干部任期届满或离任审计制度，2009年村级组织换届前，对85个村（社区）财务进行全面审计，审计金额达5.28亿元，并及时公开审计结果。落实每年一次的民主评议村干部工作制度，评议结果与村干部的使用和补贴标准直接挂钩。进一步规范村务公开，把财务公开作为村务公开的重点，所有收支逐项逐笔公布明细账目；在法律法规明确要求公开的事项基础上，及时将国家资助村集体的政策落实情况等纳入村务公开的内容；设立85个村务公开栏，并拓展了广播、网络、民主听证会等有效公开载体；一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及群众利益的重大事项及时公开，财务收支情况基本每月公布一次。成立85个村务公开监督小组，专门负责监督村务公开制度的落实。 二、问题与原因 虽然我区村民自治工作取得了明显成效，但应清醒看到传统的村级治理机制导致村级组织运转不协调、管理失范的诸多问题日渐凸显。主要表现在以下四个方面。 1、两委不够和谐。通过调访部分村干部，反映一些村党组织仍习惯于计划经济时期的工作方式和管理方法，包揽村务大权，有意或无意地直接操纵村委会，把村委会看作村党组织的附属机构；个别村主任认为自已是全体村民选举产生的，是本村的法人代表，应该自己说了算，主观上不大愿意或不愿意接受村党组织的正常领导，甚至采取搞小团体、阳奉阴违的手段不配合村党组织的工作。主要原因是村两委权责不清、工作规程欠缺，导致村两委之间摩擦、矛盾，从而一定程度上影响基层党组织的领导核心作用。 2、决策不够民主。一些村由于地广、居住分散、外出务工村民多等原因，村民会议、村民代表会议很少或难于召集，实际处于虚置状态。多数村以支付误工补贴措施鼓励村民代表参加村民代表会议，究其原因是不少村民代表仍习惯性认为召集村民代表会议是搞形式主义、走过场，从而缺乏主动性、积极性。仅从村级会议记录调阅情况来看，有的村民代表会议只是“村组干部和党员会议”或“党员干部扩大会议”，有的村把民主决策过程简单化，极个别村只是村两委碰个头，甚至村主干口头协商后就作决定，事后补充会议记录应付检查，此类“代民作主”现象时有发生。 3、管理不够规范。虽然全面推行了村务公开制度，但不少群众对此仍不太满意，主要原因是忽略了群众的参与，忽略了最重要的事前、事中公开，把村务公开等同于村务公示或结果公示，造成半公开、假公开，甚至不公开的问题。特别是在财务管理、款物分配使用、工程建设、项目招投标和宅基地审批等村民热切关注的事务上，由于落实既有制度硬性规程缺失，导致极少数村干部贪污侵占、村民上访等突出问题，激化了基层干群矛盾。 4、监督不够到位。当前村务监督存在“三缺”现象：一是监督“缺位”，即缺乏相对独立、权威的监督机构，即使普遍设立了村务、财务监督小组，但由于其对村两委监督属同体监督，基本处于“手心”监督“手背”状况，监督作用大打折扣；二是监督“失位”，由于村务监督救济制度欠缺，对村务、财务监督小组提出的整改意见，若村两委不予采纳，因没有其他救济渠道，很容易造成监督“失位”，而且监督的范围多数也仅限于财务及事后，对其它重大村务的监督及事前、事中监督相对较少；三是监督“错位”，个别村主干仍习惯自己说了算，既当决策者，又当监督者，“运动员、裁判员”一身兼，造成监督的“错位”。 三、对策与建议 1、强化村党组织的领导权。通过强化村党组织的领导权来解决“干什么”的问题。具体应把握好四个环节：一是提出决策议题。在广泛听取民意的基础上提出议题；召集村两委联席会议拟定方案；召集党员大会或民主听证会完善议案；提请村民（代表）会议讨论表决。二是组织落实决议。充分发挥组织协调作用，主动帮助村委会处理和解决执行决议中遇到的问题，指导党员干部和其它村级组织围绕决议开展活动，协调乡村之间、村级之间、群众之间各方利益，整合资源，形成工作合力，推进决议落实。三是带头执行决议。深入开展创先争优活动，充分发挥党员的先锋模范作用，把党员岗位建成引领群众落实决议的先锋示范岗。四是检查落实情况。指导村务监督委员会做好决议实施过程的监督；同时，对决议落实情况定期检查督促，年中、年终考核，将考核结果与村干部绩效挂钩。 2、规范村民会议的决策权。通过规范村民（代表）会议的决策权来解决“干不干”的问题。鉴于目前村民（代表）会议召集难、虚置的状况，应全面推行户代表会议制度，为村务民主决策搭建“简洁、有效”的平台。具体应把握好三个环节：一是明确户代表会议组织形式。村建立户代表会议，村民小组设置户代表议事点。召开户代表会议，应有本村三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。根据实际，可以集中召开户代表会议，也可以先分议事点召开会议讨论表决，再汇总表决结果，对重大村务作出决定。因长期外出或身体原因无法参加会议的，可书面委托家庭其他成年成员或本组其他村民代行权利，但每位户代表最多只能接受三个家庭委托。二是明确议事、决策内容。根据法律法规的有关规定，把与群众利益密切相关的生产发展项目、基础设施建设、公益事业、村集体资产处置、宅基地分配、征地补偿、村集体财务收支、低保户调整确定等事项，作为议事决策的主要内容。三是明确议事、决策程序。①征求意见。通过分发《意见征集表》、设立热线电话等方式，收集村民对村务重大事项的意见和建议。②确定议题。汇总、梳理村民提出的意见或建议，由村两委联席会议研究确定初步方案。③上级审查。将初步方案上报乡镇审核把关。④会议表决。表决前要对议题进行充分、客观、公正说明，必要时可邀请区、乡镇职能部门的有关人员或专业技术人员参与讨论，提供咨询和论证；与会户代表在充分酝酿讨论的基础上，对议题进行表决，形成决议。⑤公开公示。通过广播、村务公开栏等即时进行公示决议事项，公示时间不少于3天。⑥实施反馈。及时采取一定方式向户代表会议反馈重大村务决定的实施情况。 3、落实村委会的执行权。通过落实村委会的执行权来解决“怎么干”的问题。具体要把握好三个环节：一是执行决议前，要明确目标责任。村委会按照明确目标、明确进度、明确责任主体，承诺办理时限、承诺办理结果的“三明确两承诺”要求，制定相应的决议执行方案，形成目标明确，责任清晰的工作机制。二是执行决议中，要加强信息交流通报。村委会要及时向村党组织、村务监督委员会交流、通报决议的执行情况，并向村民公开。对决议需要进行重大调整的，由村民会议或村民代表会议、户代表会议重新讨论决定。三是执行决议后，要及时报告、公布执行结果。村委会要及时向村民会议或村民代表会议、户代表会议报告决议执行结果，并通过固定的村务公开栏、民主听证会和“明白纸”等方式，及时如实公布执行结果，接受广大群众监督。 4、保障农民群众的监督权。通过保障广大群众的监督权来解决“干得怎么样”的问题。重点应抓好四项工作：一是建立独立、权威的监督机构。借鉴先行地区的成功经验，实行“三委”并行的治理模式，即在强化村党组织、村委会建设的基础上，增设村务监督委员会，实行管理权与监督权分离，切实解决当前村务监督失位、缺位、错位问题。建议以我区2012年村级组织新一轮换届选举为契机，参照村（居）委会选举办法，选举产生村务监督委员会。由村监委会代表群众行使监督权，参与村务决策，加强财务收支、资产资源管理等重要事项监督，及时反馈群众意见，做到事前、事中、事后监督，有效防止村两委及其成员权力失控、决策失误。二是进一步规范村务公开工作。要完善村务公开内容。对惠农强农政策落实情况，重要村务实施情况，村集体财务收支情况，重大资产资源转让和集体收益分配使用情况，群众关心的难点热点问题等要求必须如实公开。要规范村务公开的形式、时间。设立固定的村务公开栏，同时通过广播、网络、“入户明白卡”、民主听证会等其他有效形式公开。财务收支情况应每月公布一次；一般的事项至少每季度公开一次；涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。同时要推进村务事项向事前、事中、事后全过程公开延伸。要规范村务公开的基本程序。村委会按规定提出公开的具体方案；村监委会审查、补充、完善方案；提交村两委联席会议研究确定后及时公开。三是建立健全内部监管制度。落实农村集体资金、资产、资源监管制度，村“三资”的监督管理经村民代表会议表决同意后分别委托镇农村集体资产监管中心、镇村招投标中心和村级会计服务中心监管。推行村集体财务预算管理制度，年初村两委对当年村集体收支作出预算，经村民代表会议或户代表会议审议通过，并在全村各议事点和村务公开栏公开。在落实民主评议村干部工作制度基础上，实行村委会向党支部和村民代表会议报告工作制度。村委会重大事项必须及时向党支部报告外，每季度向党支部报告一次工作；每半年向村民代表会议报告一次工作。落实《领导干部廉洁自律报告公示制》，村主干要在村民代表会议及时报告个人建房、购置重大财产、重要经营项目等方面贯彻落实廉洁自律情况。四是加强农村集体财务审计监督工作。建立一支高素质的农村审计队伍，在落实村主干离任审计同时，加强对支农补助、项目建设资金、救灾救济款发放和征地补偿款等专项审计，并及时公布审计结果。发现问题，限期整改，触犯党纪和法律的交纪检和有关执法部门及时查处，并通报处理结果。
课题指导：余庆锋 课题负责：王峻斌 课题组成员：翁冠豪 施晓娴 执 笔：翁冠豪 |
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