封凯栋 等：隐藏的发展型国家藏在哪里？

通过对20世纪美国创新政策演进过程的回顾与分析，论文强调美国“发展型国家”的特征之所以得以“隐藏”，主要是由于其创新政策工具采用网络化机制，同时美国社会在经过二战后的两场大讨论已经普遍认同了国家积极介入创新活动的意识形态。后者使得政策制定者们不会再轻易触动人们普遍接受的共识，而社会公众的关注也因此不会再被聚焦到创新政策话题上来，从而形成了相对长期稳定的政策均衡。而对这一问题的澄清为我们对发展型国家和产业政策、科技政策的讨论奠定了更好的讨论情景。

文/封凯栋，李君然，付震宇

北京大学政府管理学院 副教授

北京大学政府管理学院 博士研究生

中国科协创新战略研究院 博士

人们对 “政府失灵 ”的批评限制了国家介入在主流经济学中的理论空间，并以此作为批评发展型国家模式的立足点。部分研究者认为创新似乎是可以完全由市场自组织的。但另一些学者则提供了另外一幅图景，他们强调美国在产业和创新发展中的资源配置和网络协调功能，甚至把美国称为典型的发展型国家。本文尝试解析这两种冲突的影响，通过分析美国创新政策的演进及特点，试图为科技政策、产业政策的理论及政策争论提供更扎实的讨论背景。

本文指出美国的创新政策之所以能够隐藏于公众视野之外，是因为经过第二次世界大战后国家应当直接支持科研与创新行为成为了美国全社会普遍接受的价值判断。政党政治也极力避免在国家的创新投入和创新政策问题上引发争议，创新政策的制定过程基本上都停留在专业立法、科研精英以及少数利益集团讨论的范畴之内。普通民众很难将美国的创新政策直接与强势的国家介入或直接补贴建立关联。这一体系成功地塑造了人们意识形态中的 “反国家主义 ”倾向与事实上积极的 “发展型国家 ”同时并存的结构。

 “隐藏的发展型国家 ”的争论

“隐藏的发展型国家”的论断强调美国政府在过去的30年中通过投资和政策优惠的方式大力支持了私营部门对前沿技术进行商业化的活动，同时又成功地把这种国家介入经济发展活动的行为隐藏于公众的视野之外。

美国的创新经济在过去30年中所出现的、从以大企业为主的模式向以企业间网络化协作为主的模式转变，使得政府对创新活动的干预得以隐藏在中小型企业、大学与研究机构所组成的网络当中。而美国社会在意识形态中存在 “反国家主义” 的传统使得美国政府在二战后一直采取一种将公共部门与私人部门紧密结合起来的政策做法，以保证国家的介入能够为社会接受。

美国模式的两重特征，首先，把国家对军事、卫生等领域的科研活动所进行的积极干预认定为仅是国家安全和卫生健康事务的想法是对二战后新的工业发展模式的误解。其次，这反映了人们往往是以国家统合式的样本来理解产业政策和科技政策的，也即是 “非隐藏式 ” 的“发展型国家 ”模式。

美国创新政策的 “隐藏 ”特征甚至对于其他国家的政策制定者也形成了困扰。因为在美国的创新政策体系中，起到关键作用的是美国的立法机构的立法以及由联邦政府各部门根据立法制定的管理办法，这与我国从纲领到法律法规到部门规章逐层展开，并且实质上主要由国务院层面发展政策手段的体系存在巨大差别。揭示美国创新政策的发展过程，不仅对于我们理解美国的创新体系至关重要，同时对于我们理解创新经济的制度基础，以及创新经济制度的多样化都具有深刻的意义。

 美国国家积极干预创新活动的政策演进

美国社会并不是一开始就认同国家应当对创新活动积极介入的观点的。现阶段美国国家积极介入创新活动的做法，源自第二次世界大战之后的两轮影响深远的争论。

1957年苏卫事件使得国家的科技实力再次转变为美国社会高度关注的焦点。美国社会达成共识搁置争论，将资源高强度地投资到各类创新活动中来，甚至认可政府与军队去资助大量纯粹以“任务为导向”的项目。由此，美国的创新政策范式基本形成，并再也没有被从根本上挑战过，这反倒使得国家对创新活动的介入不再成为美国的公众议题。

（一）创新政策议题的产生

美国联邦政府对科研活动的支持可以追溯到19世纪初国会对探险家的考察活动的资助。但相比当时的西欧而言，美国整体工业技术水平并不处于前沿，其科研方面同样也要落后于当时的世界科技强国德国、英国和法国。

20世纪30年代，罗斯福就任总统后组建了科学顾问委员会作为当时评价联邦各部门科研活动的临时性机构。当时美国联邦政府最主要的科研经费是由军方把持，而军方长期以来已经习惯了 “军方提要求，科学家满足要求 ”的思路。

（二 ）战后创新政策范式的形成

1939年二战的爆发彻底改变了美国创新政策讨论的基本情景。在罗斯福的支持下美国科学研究与发展办公室用科学家团队主导的方式统筹全国的科学和军事研究项目，项目获得了巨大的成功。科学研究与发展办公室也催生了从常规武器、盘尼西林到计算机、曼哈顿计划与雷达研制项目等对二战最终走势影响重大的成果。

由于科技复杂性与研究成本的提高，单纯依靠私人部门已经很难完成昂贵的基础研究，建立起合理的科学政策成为当时亟待解决的问题。尽管政府和科学界已经对政府资助科研一事达成一致，但在支持科学的具体方式，以及由谁来管理这些资助机构方面产生了巨大分歧。

出乎精英科学家群体意料的是，继任总统杜鲁门动员总统权力否决了一项给予了科学家重大的自主权的议案。美国科学研究与发展办公室在战争期间的改革使军方失去了对科研的资源配置权，而精英科学家们的社会影响力及他们从罗斯福总统处所得到的支持使得美国各军种担心这一状况将长期持续下去；因此自1944年开始，各军种开始加紧筹建自身独立的科研机构，美国事实上已经在科技政策领域形成了多元管理的体制。美国在二战后并没有出现全国统合型的科研管理机构最初并不是人为设定的，而完全是当时政治斗争的结果。

1957年10月至11月，苏联接连发射人类历史上第一和第二颗人造卫星，使得美国公众对于和苏联间的技术科学差距感到巨大的震惊，改变了公众对于科学和科学顾问的矛盾心理，民众开始希望国家直接投入力量增强美国的科技力量。1957年11月22日，美国总统科学顾问委员会被组建。这一机制在广泛的政治决策中都扮演了重要的角色，成为了保证基础科研在美国联邦预算中的地位、协调基础科研与军事科技、能源、太空与健康等多领域平衡的重要角色。

（三 ）长期的政策均衡

第二次世界大战及1957年苏卫事件这两个事件的影响，使得美国从一个甚少投资和直接干预基础科研、应用研究和关键军事及工业技术突破的国家，转变成为一个在此类活动中国家投入最多、持续最久的市场经济国家。

这一政策范式的基础是美国社会对科技进步价值以及国家应当在支持科技进步中扮演积极角色的认同。长期稳固的社会认同，使得创新政策及国家在创新政策中的角色不再成为美国的公众话题。无论是政党政治还是政客的选战都不会尝试将创新政策作为辩论的话题。

美国创新政策领域相对重要的变化发生在20世纪70年代。一个是尼克松在1973年解散了总统科学顾问委员会。但福特在水门事件后接任总统时，以立法的形式确认了美国国家科学政策和国家科技规划的地位，确保了政府介入科学研究政策的稳定性。第二个重要事件则是自1980年开始，美国通过一系列促进政府和军队资助的科研项目成果的私有化和商业化，以此来激励私人部门的科研投入。

但即便如此，这两次事件也仅仅是在从二战到1957年既定的 “发展型国家”的框架下的调整；相关事件都没有挑战关于美国联邦政府应当大力支持科研的社会共识。在长期的政策相对均衡状态下，美国的创新政策讨论基本上仅停留在专业科研、立法精英及相关利益集团之中。 

案例：“贝赫－多尔法案”的政策过程

《贝赫－多尔法案》是一部在1980年被通过的法案，它旨在促进中小企业与大学等得到对联邦政府资金支持的技术发明的使用。这部法律开启了美国创新政策在20世纪80年代的转型，极大地刺激了美国私人部门对研发活动的投入，并激励了以专利为技术转移及融资手段的硅谷模式的繁荣。但即便是这样一项重要的法案，其政策过程也完全发生在已有的政策范式框架下，既没有形成社会性公众话题、也没有政党敢于利用这样的话题发动舆论攻势。相反，它的过程更像是基于专业性话题的跨党派、跨部门合作的议题，相关的辩论主要集中在国会立法的精英群体，以及与此有利益关联的企业界人士。

政策辩论主要发生在国会的两轮听证会及其相关筹备过程。来自小企业和各种贸易协会以及积极参与专利活动的大学代表构成了听证会的主要证人，这其实是委员会主观为之的结果。听证会支持方代表首先是美国总审计长斯塔茨。而反对方代表是美国核海军之父里科弗将军。大企业是本法案中的直接利益相关方，但它们却没有派代表作证，以避免向各方披露它们事实上在此前已经在专利问题上得到了特别照顾；相反，它们主动表达了与小企业、高校结盟的态度。

《贝赫－多尔法案》的立法过程表明，无论是提案的支持者还是反对者，都已经接受战后美国主流的创新政策范式，即科技进步对于美国的重要性和对国家应当介入创新活动的高度认同；因此论战的核心，只是在于哪一种方案更有利于在此基础上公共利益的扩张。即便是既得利益者，如其中的大型企业，也不会轻易去挑战人们普遍已经形成的价值认同。这使得即便如同《贝赫－多尔法案》这样涉及重大利益分配的法案，其政策过程基本只停留在国会和相关的利益集团这一小型的精英集团范畴中。由于议题并未触及社会已有的认知范式，辩论的各方没有、也不敢轻易通过发动社会公众舆论来获取支持，议题也自然而然没有成为政党斗争的工具。从实际情况来看，《贝赫－多尔法案》恰恰是由跨党派合作来完成的。

 创新政策工具的网络化机制

创新政策工具的网络化机制，是国家介入在美国的创新经济中得以隐匿于大众视野外的第二个重要原因。不同于传统东亚发展型国家以集中的国家政策与政府补贴支持技术与产业发展的做法，美国联邦政府更致力于以促进公共部门与企业间的紧密合作，来辨别和支持有潜力的创新项目。美国创新工具的网络化，部分地是其创新政策演进和政治斗争的结果，而并非完全是决策者的事先设计。这使得美国在创新政策领域迅速地形成了一个多元管理而不是由单一行政机构主导的体系。这一特征决定了国防部高等研究计划局不可能发展出庞大的、自上而下的行政体系来，使得国防部高等研究计划局发展起一套主要依托学术界和中小型企业、并依靠业务外包来开展业务的模式。国防部高等研究计划局的这一做法后来受到了美国联邦其他部门广泛的效仿。而为了扶持相应的中小企业成长，美国军方及政府各部门、大学又陆续出资，构成了美国第一代风险投资的主体，推动了硅谷模式的兴起与繁荣。这些做法使得美国的创新政策并不是以系统性的行政手段贯彻的，而是将国家介入与不同主体之间的社团协作机制、市场机制很好地结合到了一起。