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来源丨人民法院报 作者丨龙宗智（四川大学教授） 法官业绩考核怎样才能“相对合理” 从目前现状看，不强化管理手段，包括加强绩效考核，法院将难以有效运行，司法公信力也无从提升，权衡利弊，目前实施审判绩效考核有一定现实必要性，但应当注意改进考核方法，实现业绩考核的“相对合理”。 最近参加中央政法委组织的教授、记者考察团，去几个地方考察司法改革，发现法院贯彻责任制，成绩不小，但是放权之下，如何保障审判质量，是院长们关心和担心的问题。但这个问题不好解决。过去的教训是“一放就乱”“一管就死”。因此，如何处理“放”“管”矛盾，是司法责任制改革中的一个重点，也是一个难点。 从改革实践看，放权之下，加强管理监督的一种主要做法，是加强对审判人员的绩效考核。一种典型的方法是在“以案定员”（法官员额及司法辅助人员数额）的基础上，实行“以案定责”（办案数量、质量责任）、“以案定补”（根据办案情况确定补贴、奖励和惩罚）。此类考核方法在操作上，将审判责任的完成情况与补贴奖惩直接挂钩，再以记分乃至直接记奖惩金额的方式，兑现业绩评价。如办一个案件，计补贴若干元，出现一个审判瑕疵，扣减若干元，等等。此种方法，注意考评的精细化及数字化管理，避免了管理模糊，其激励、鞭策作用一般较为明显。但这种做法也引出一些争议，在操作中也有一些值得注意的问题。 对严格业绩考评的主要质疑，是此种考核方法是否符合法官职业特点，是否符合审判管理规律，法官是否因此成了“司法民工”。不能否认，法官管理一般采取以岗位为中心，强调自主管理的管理模式。因为在司法责任制下，法官应当有较大的权利，较高的素质。既然设置法官岗位和员额控制，就应当信任和尊重法官，相信他能够不负众望，履行职责。如果对法官像对计件付酬的建筑民工，将损害法官的尊容（应为“荣”——编者注）感或自尊心。而且由于审判业务的复杂性、多样性，不似流水线上的标准化操作，对其进行标准化的要素分解和评价，也很难做到科学合理。加之，法官考核，通常以院、庭长为考核主体，审管和监督部门辅助，使司法责任制中又掺入相当的行政化因素。而且院、庭长本身有办案任务，既为“运动员”，也是“裁判员”，公正性也容易受到质疑。因此，严格的数字化审判业绩考核模式确有弊端。 然而，在目前要塑造“无考核的法官”，可能又是十分不现实的。一是从目前“队伍”状况看，一部分进入员额的法官，其品德、业务素质距离理想法官的要求，仍存在一定差距，加之职业保障还不到位，如果缺乏考核督促与激励机制，将难以保障案件质量和效率；二是目前法院面对“喷发”般增长的诉讼案件，法院应对诉讼案件的数量多，难度大，不强化管理手段，包括加强绩效考核，法院将难以有效运行，司法公信力也无从提升，权衡利弊，目前实施审判绩效考核有一定现实必要性，但应当注意改进考核方法，实现业绩考核的“相对合理”。 一是要素分解更细致，业绩指标更合理。由于诉讼案件的多样性和审判的复杂性，审判绩效评估，切忌简单和粗疏。绩效考核，重点指标是审判工作量，在这个意义上，“以案定补”，可以引导法官多办案，有其合理性。不过，也应兼顾审判质效、法官能力和其他贡献指标等，综合考评法官的审判质效和能力素质。工作量核定，需进行细致的要素分解，根据实证资料合理计算要素工作量，形成不同案件之间合理的换算关系和比较关系。应当利用信息化手段，在对法官工作进行流程管理以及其他审判管理的同时，形成考核需要的数据，推动考核的常规化，减少法官的额外负担，保障法官专心办案。同时，业绩指标的选定也要合理，以促进司法公正和效率。 二是积极评价为主，慎重消极评价。就是多做加法，慎做减法。基本工作量考核应当严格，超过加分，不足则减分。但对案件质量效率等其他指标，出现问题给予减分则应较为慎重。最好不宜过于琐碎，以维护法官尊荣感，且可以降低考核难度。法官工作有瑕疵在所难免，不宜有瑕疵必罚。建立司法责任制，强调司法追责是针对故意违法或重大过失。办案量大，出现瑕疵就很难避免。如果法律文书错写一个法律条款就扣100元，没有关电也要扣法官50元，这种扣分制之下，司法尊严何在？ 三是综合运用评价手段，不要过度“向钱看”。考核可以同经济补贴与奖惩挂钩，但是不宜简单地做经济核算——一切法官行为均与其收入联系，法官业绩评价均体现在收入上。即使当前的法官待遇有提高，但实际上还是较为有限。如果办案只考虑收入，那就不宜当法官。因此还是要综合运用评价手段，经济奖惩只是评价手段之一。尤其要注意精神上的激励作用，形成正确的价值导向。 四是考核的同时，采取措施确认法官主体性，增强法官尊容感。考核不可避免带有行政化倾向，为冲抵其副作用，应当在法院建设中，尽量作出法官为中心的制度安排，养成法官为中心的法院文化。上海二中院出台《关于强化法官主体地位促进依法公正办案的十条意见》，努力构建有利于法官履职的环境，激发法官责任心和荣誉感，值得借鉴。该院实行法官大会制度，每季度举行一次全院法官会议，开展绩效讲评、业务培训，并就涉及法院发展、法官权益等事项听取意见。同时采取其他措施，对法官队伍建设起到了积极作用。  法官业绩考核面临的两难境地 中国社会科学院法学研究所研究员 刘作翔 中国的司法改革现在正处于行进中。改革虽然有个时间表，但旧的问题解决了，新的问题可能会暴露出来。改革是个进行时。法官业绩考核表面上看是一个很具体的问题，实际上牵一发动全身，它可以将司法改革的许多问题牵连起来，其重要性不言而喻。 在当下讨论法官业绩考核、法官评价机制等，与在以前讨论这个问题时的背景大不一样，主要有哪几个因素呢？一个最大的背景是十八届四中全会提出的“以审判为中心”的命题。这个命题不仅仅涉及法院、检察院、公安、司法行政等的关系问题，更重要的对法院内部来讲也是一个非常重要的命题。“以审判为中心”意味着法院的全部工作，包括从最高人民法院到基层人民法院的全部工作，都要回到“审判”这个中心上去。所以法官业绩考核也要贯彻“以审判为中心”的理念，这个理念明确了，法官业绩考核的指标问题等许多问题都会得到一些启发。 另一个背景，就是中央政法委和最高人民法院相继明确提出撤销一些不合理的评比指标，这也是一个大背景。2015年1月，中央政法委要求中央政法各单位和各地政法机关对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。在此前的2014年12月23日最高人民法院决定，取消对全国各高级人民法院的考核排名。从最高人民法院的措辞中不难看出，对各级法院的考核排名实则有悖于司法规律，不利于调动法官的办案积极性。最高人民法院在取消对全国各高级人民法院的考核排名之外，还同时决定，依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标。而其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标，作为分析审判运行态势的数据参考。 过去法院系统设置的指标体系无限多，这方面有不少的专门研究报告。从最高人民法院来讲，过去的这些年对法院和法官的考核指标不断的在变化，在修正，越来越复杂和繁多。什么叫不合理的指标？其实就是对过去设置的一些指标体系的反思，如上诉率、裁撤率、调解率、一审自动履行率、改判率等等。许多指标体系不取决于法院自身，如一审自动履行率，虽同判决是否公正有关系，但和当事人如何对待判决也密切相关。还有改判率，和我们对“错案”的理解相联系。与此相对应，法官的职业豁免问题也应该作为重要问题进行研究。因此，在当下大的背景不一样的情况下讨论法官业绩考核问题，需要重新对这个问题进行思考。 现在讨论法官业绩考核问题，可能不自觉地会处在一个两难境地和矛盾现状。比如考核应该还是不应该的问题，许多人认为考核还是应该的，对它的必要性没有太多的质疑。现在全国人民都在“挣工分”，各行各业都在考核，但对于业绩考核都处在一种矛盾现状和两难境地。矛盾在什么地方呢？一方面从国家层面来讲，要求弱化、取消各种不合理的考核指标，在司法方面的具体表现就是中央政法委和最高人民法院提出的要求砍掉一些不合理的指标体系；但是另一方面又似乎在强化指标考核，这是一个矛盾的现象。还有，现在的考核和考评可能存在着一个异化问题。所谓的异化，就是原来这种考核是为了促进我们的工作，但现在有时候反而变成了制约我们工作的一个障碍；异化现象还表现在，一些原本只具有统计学意义上的数据，现在将它们变成了一个评比的数据。比如，国内目前关于学术期刊的统计数据，有关机构在发布期刊数据时讲得很清楚，它只是表明统计学意义上的数据，就是这一年下来，它是一个什么基本状况，但是我们把统计学意义上的数据变成了一种评比数据，变成了一种排名数据。法院考核是否也有这个现象存在，也是需要考虑的。最高人民法院虽然提出，除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标，其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标，作为分析审判运行态势的数据参考。但只要考核指标存在，很难不把它演变为评比指标。考核本来是为了促进我们的工作，但反而成为了我们的一种负担。 还有一个很重要的问题：存在于数字化背后的复杂因素可能远远要我们想象的多得多。江苏省高级人民法院在法官考核中探索了一个“案件复杂度分析”，这使我想起了近年我所关注和研究的一个问题，即关于捐献器官移植中的正义问题。中国目前器官资源严重短缺，器官捐献也很有限。国际上以前的做法是排队等待，先来后到，后来发现这办法不行，有病没病都去排队，该得的人得不到，排在前面的先得。于是，中国卫生部请香港的专家设计了一个系统，引入了一个很重要的概念，我将它概括为“最危险程度”，就是病人的最危险程度，有好多指标体系，它是自动生成，拿到一个器官后，分值高的病人先选，它也有一些优先条件，比如亲属之间优先，本地医院之间优先等等，用这个来解决不公平问题。那么，对于法院的案件，大家都普遍有一个共识，就是不同的案件之间存在一个复杂性程度的问题。不同的案件之间是不一样的，这是一个必须考虑的问题。但怎么样对案件进行复杂性程度的判断和分析，也是一个非常复杂的问题。如果搞得太细，可能会形成负担，走向繁琐；但如果搞得不细，考核部门又觉得不好操作，所以也是一个矛盾的纠结。 还有，法官业绩考核指标的设定，要有可比性，即可比较性或可评比性。既然是业绩考核和评价，我们拿出来的指标肯定要有一种可比较性和可评比性，这中间要做大量的分析。其中还包括了主观性评价到底要不要的问题，而客观性评价到底在多大程度上能体现公正，这两个问题都是矛盾的。如果过于强调主观性评价，就会出现有的基层法院一位老法官一个案件没有办却被评为优秀，但是办了100多个案件的法官却沾不上边的现象。这种主观性评价表面上是民主的（即通过投票的方式，或法院领导评议等方式），实际上把真正优秀的、干活的法官抛掉了。中国现在有好多学术评价、职业评价，靠所谓的民主投票来解决，是一种不负责任的办法。将一些复杂的问题简单化处理，是不行的。这种主观评价要不要，需要考虑，这个问题很复杂。还有，中国大陆现在的法官制度、结构、现状和国外的以及中国香港、台湾和澳门地区的法官制度、结构和现状不在一个层面上，这里面有没有一个可比性的问题，这是我们必须注意的。我们现在搞员额制改革，是向法官精英化迈出的第一步，但离真正的法官精英化尚远。 此外，关于指标体系到底是越细越好，还是粗线条好，也是一个矛盾。有的人主张指标体系越细越好，但也有人对所谓“精细化管理”进行反思，认为精细化管理越走越远。这里面有一个问题，不管是精细化也好，粗线条也好，我认为每一个指标的设计要经过充分的论证。 |
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