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编者按
一、政策性文件回顾 从2008年到2017年，预算执行工作一直是预算管理工作的一项重要的内容，在确保工作质量的前提下，如何确保执行的均衡性、效率性一直是工作的难点： （一）整体规划，财政部国库司为预算执行工作提出了总体要求 2008年1月，财政部印发了《财政部关于进一步加强预算执行管理的通知》（财库[2008]1号），这份文件是目前能查到的最早关于预算执行工作的指导性文件，文中从统一思想认识、加强预算编制管理、深化国库集中支付改革、推进政府采购改革、加强执行分析、推进信息化建设六个方面对预算执行工作进行了整体谋划。此文最大的亮点在于，特别强调了财政部门在预算执行管理工作的责任和工作方向，如： 1.财政部门内部预算管理、国库管理、政府采购管理等职能机构，应当加强协调，明晰职责，强化责任，保证预算执行在财政部门内部运行顺畅。 2.各级财政部门要努力提高本级财政年初批复预算的到位率和年度预算执行中代编预算的下达进度。 3.财政部门要建立国库集中支付用款计划考核机制，推动预算单位准确编制用款计划，及时实施预算执行，科学控制财政资金现金流量。 4.各级财政部门要建立健全动态监控管理，进一步加大监控力度，扩大监控范围，严格防止违规操作和突击花钱行为，增强预算执行监管的威慑力。 5.各级财政部门要及时掌握各部门预算执行动态，定期进行总结分析，并监督各部门加强预算执行管理，结合各部门预算执行进度和项目绩效情况，定期对部门进行考评通报。 6.要加快实现财政部门内部电子化管理，逐步实现与预算单位业务网络化管理，推进预算执行业务电子化操作，进一步方便预算单位用款，全面提高预算执行效率。 上述这些内容在今天看来，依然具有鲜明的指导意义。 （二）狠抓落实，财政部预算司将预算执行主体责任定格在了部门和单位 2010年，财政部印发了《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预[2010]11号），该文针对预算执行工作中遇到的现实问题，针对预算编制、预算批复下达、规范追加预算管理、加强资金支付管理和基础性工作方面，提出了具体意见，文中最大的特点的是多次、反复强调了各部门、各单位在预算执行工作中的责任，督促各预算单位切实加强组织领导，坚持依法理财，推进财政科学化、精细化管理，健全财政管理体制机制。 （三）依法行政，财政部教科文司将预算执行工作制度化、体系化 2011年，财政部印发了《中央教科文部门预算执行管理办法》（财教[2011]128号），办法共五章二十三条，在总结中央部门狠抓预算执行管理工作的好的做法的基础上，以办法的形式，将工作要求固定了下来，主要的特色是强调了预算执行计划制度、分析制度、报告制度、督导制度、约谈制度等，同时将激励和约束制度，首次提出了预算编制与预算执行结果挂钩的要求。这些措施从制度的层面，为预算单位如何做好预算执行的管理指明了方向。从2011年起，定期的考核、通报、分析、约谈等措施进一步加强，并起到了很好的效果。 （四）因地制宜，财政部经济建设司对基建项目预算执行管理提出了具体要求 2010年，财政部印发了《关于加强中央基建投资预算执行管理工作的通知》财建[2010]3号，该文针对基建项目管理提出了细化预算编制、加强预算审核把关、做好用款准备工作、完善资金支付管理、准确反馈资金落实情况等政策要求。 二、当前预算执行工作中的一些困惑 （一）强化预算执行计划管理能否解决均衡性问题？ 预算执行中一个很大的问题就是所谓均衡性不足，即资金支付存在一定波动性，个别部门和单位呈现前松后紧的状况，这样的问题十年来一直没有得到有效的解决，主要的原因有，一是据实结算，需要根据项目执行的结果来支付资金；二是项目支出预算执行有其自身规律，从启动规划设计、可行性研究、招投标等管理程序到具体实施有一个过程，前期准备阶段需要资金量小，实施阶段资金需求则明显增大，相应的资金支付也是前少后多；三是预算单位内部管理不到位，项目前期准备不充分，预算下达后项目迟迟不能启动。也有一些资金分配涉及多个管理部门甚至地方政府，相互间衔接和配合不顺畅，导致预算不能及时下达并及早形成有效支出。 财政部通过要求各部门和单位编制预算执行计划来解决均衡性的问题，2011年起，实行了预算执行计划管理制度。各部门分别编制年度财政拨款预算执行计划和以前年度财政拨款结转和结余资金执行计划。执行计划基本上是按照序时进度来编辑，理论上最多不得落后序时进度5个百分点。这样问题就来了，人为设计出来的指标约束机制，必然会带来各类行为导向，这些导向可能有积极的一面，也有消极的一面： 1.如果参照序时进度来编制预算执行计划，那么这个计划编制的效用性有多大？ 2.基层单位的项目有其自身的特点和管理要求，如何协调与财政部门的管理要求和项目本身的差异？ 3.财政部门按照一定口径批复的预算执行计划如果在实际工作中确实无法执行，那么主体责任如何落实？财政部门管理的权威性是否收到挑战？ 4.如果过度强调均衡性，而由此到来的突击花钱，库款搬家的风险有谁来承担？ 5.如果单位一个项目执行不好，其他项目也会收到牵连，是否公平？ （二）督导、约谈、排名等措施能否降低管理风险？ 2011年起，中央各部门、各单位围绕预算执行开展了一系列的工作，如不定期召开预算执行分析会议，财政部对各部门预算执行进度进行通报，每年上半年通报1次，下半年逐月通报。凡预算执行进度低于计划执行进度10个百分点的部门均纳入警报范围。财政部对预算执行进度慢的部门实行约谈制度，对预算执行慢的部门，财政部通过不同方式对其进行专项督查。这些的指向，无不强调的是执行进度，在一些中央部门还采取了更加严格的措施，如签订预算执行进度责任书，要求单位一把手承诺执行进度；实行预算执行进度与领导干部个人工作业绩考核挂钩制度等。 结合近年来审计署对中央部门年度预算执行审计公告的情况，预算执行中存在的政府采购、资产管理、合同管理、工程管理等问题依然存在，对于预算执行排名靠前的部门和单位，财政部门是否能够及时掌握质量信息，是否能够在事前和事中有效监管预算执行中的各类风险？如果排名考前的单位出现了审计问题，那么预算执行工作是不是出现了偏差? （三）基层单位投入大量的成本确保预算执行是否有效益？ 2011年起，随着各项政策制度的规范，中央各部门、单位均配合财政部出台了预算执行的各项工作规程和办法，基层单位配置了专人、转岗用于强化预算执行工作，主要的工作精力用于填报各类报表、提交各类分析解释材料、召开各类工作督导会议、特别是预算执行压力最大的第四季度，从月度数据管理一直细化到按天进行管理，基础工作较好的单位通过信息化的手段可以实施抓取预算执行数据，基础薄弱的单位只能依靠增加财务人员工作人手、延长财务人员工作时间来解决；一些管理薄弱的项目，“库款搬家”、“年终突击花钱'的风险随时可能出现。 由于受到工作职责、人员编制等客观条件的约束，基层单位在预算执行管理工作往往显得手忙脚乱，疲于应付，受到“预算盘子”的影响，很多单位的年度预算只能增加不能减少，以有限的人力、物力来应对不断增加的预算资金，2011年出台的各类预算执行管理措施的边际效用只能是逐年递减，随之而来的是管理风险不断增加。 三、对规范下一步工作的思考 站在2018年这个时间节点上，峻峻认为当前预算执行管理的重心已经发生了变化，十年前是重视不重视的问题，出台一系列督导、约谈、排名的措施是提升部门和单位的主体责任意识。时至今日，各级领导对预算执行工作已经十分重视了，我们急需将工作的重心做一番调整： （一）优化指标，提升质量，从对部门考核转移到对项目的考核上来 十年前，普遍预算执行较差，那么关注的应该是部门或单位，十年后，预算管理的意识普遍增强了，国库管理的精细度也大大提升，无论直接支付还是授权支付，均能实时监控到（单位+科目+项目+预算年份）四个维度上来，峻峻建议财政部门应该优化预算执行考核的指标： 1.建议取消单位级别的预算执行计划管理工作，将预算执行计划与国库用款计划合二为一，一方面降低单位工作强度，另一方面也增加工作计划的质量，对项目的考核应建议下列指标： 项目执行偏离度=项目执行进度/项目用款计划 *% 95%-100% 为优秀 85%-95% 为良好 85%以下为需要关注的项目 2.对项目的考核建议年终一次性考核，取消年度当中考核、分析、排名等过程管理措施，既然部门或单位依据批复的预算执行，明确了考核要求即可，尽可能的让单位在年度当中通过自身的工作确保执行效率和效果。 3.对于项目执行过程中出现的质量问题，审计问题，建议增加考核指标，实行一票否决制，与单位、领导干部的工作考核挂钩，与以后年度预算安排挂钩。 （二）加大投入，改进方式，从报文、报数转移到对项目全过程管控上来 预算执行管理工作不仅仅是部门和单位的工作，也是财政部门的主要工作，峻峻在此呼吁财政部门按照2008年的构想：充分利用现代技术手段，推进预算执行管理电子化，以现代化系统解放人力、提高效率、深化管理。加快实现财政部门内部电子化管理，逐步实现与预算单位业务网络化管理，推进预算执行业务电子化操作，进一步方便预算单位用款，全面提高预算执行效率。通过技术驱动，将基层工作人员从文山会海中解脱出来，拿出更多的精力，解决好项目执行过程中遇到的具体问题。 （三）转变思路，提升绩效，从单纯管理进度转变到提升项目绩效上来 近年来财政部推出了一系列改革措施，如内部控制、绩效管理、政府会计改革等，对于预算管理有了很多新的要求、新的提法，预算执行管理工作也需要随着这些政策的出台而与时俱进： 一是应该从内部控制管理的角度，进一步提出工作指南，帮助单位优化预算执行管理工作中的流程性问题，明确主管部门、基层单位；业务部门、财务部门；单位领导、基层员工在预算执行工作中的职责、岗位和工作机制； 二是应该将预算执行考核与预算编制前期评审、绩效管理工作有机融合，不需要单独将预算执行作为一个考核工作来做； 三是应该将预算执行工作的过程管理潜入到会计核算当中，优化政府会计制度中的“预算会计”部分，确保预算会计核算的结果能够及时反映预算执行的结果。 （转载自官厅会计峻公众号）  摧折不自守，秋风吹若何。 暂时花戴雪，几处叶沉波。 体弱春风早，丛长夜露多。 江湖后摇落，亦恐岁蹉跎。 ——杜甫 《蒹葭》
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