前言
2018年4月18日，国家审计署公布了《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》（2018年第2号公告），其中提到“5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元”，并将该事项列为“防范化解重大风险方面”。
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政信金融专题研修
来源｜云南美财智库 作者｜郑宏宇 前言 2018年4月18日，国家审计署公布了《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》（2018年第2号公告），其中提到“5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元”，并将该事项列为“防范化解重大风险方面”。 公告6县违规基本情况 为何属于变相举债形成政府隐性债务？ 《中华人民共和国预算法》规定，除在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定：政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。 上述6市县政府虽然没有直接作为融资主体，但通过融资平台举债、承诺以财政资金偿还，就是政府违规担保，变相为政府举债，导致政府承担了隐性的偿还责任和债务，且不受预算约束，若该融资不能按期偿还，则导致政府信用风险和金融风险。 针对政府违法违规融资担保、增加政府债务风险的问题，近年来国务院、财政部及其他部委多次发文和问责，地方政府及财政部门对于不得违规融资、不得违规担保出具承诺函等要求，对“不担保、不出函、不回购”的三不原则已经牢记于心，比较直接的违法违规融资已经得到遏制，但一些较为隐性的形成政府隐性债务的融资现象也依然存在。 包头市违规原因解析 2015年12月至2016年9月，包头市4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等，包头市政府出具承诺函承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底，债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。 国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）：“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。” 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）：“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。” 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）：“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。” 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）：“除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。” 包头市借款融资用于市政道路建设、棚户区改造项目，属于企业为政府举债，还款来源依赖财政资金，政府出具承诺函，承诺以财政资金还款和基金回购，从而形成政府隐性债务。 湖南省邵阳市违规原因解析 2017年8月至11月，邵阳市融资平台公司邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）：“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”； 融资平台公司利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁，用于偿还到期债务和市政基础设施建设，在此种融资业务中，大多采用售后回租模式，即平台公司将公益性资产出售给租赁公司收取一笔转让价款（相当于融资），租赁公司将资产租赁给平台公司使用，平台公司在一定期限内支付租金（相当于还本付息），支付完毕后租赁物归平台公司所有。 笔者认为，这样的模式中存在几个问题：公益性资产的产权究竟是否属于平台公司？公益性资产作为国有资产进行转让，其定价和转让程序是否合规？若不能还款导致违约，如何处置公益性资产？既然50号文规定地方政府不得将公益性资产注入融资平台公司，融资租赁是否就可行？ 笔者认为，以公益性资产通过售后回租进行融资租赁，所得款项又用于偿还到期债务和市政基础设施建设，虽然未见到政府为此出具担保或承诺，但由于公益性资产的公共属性，导致不能以公益性资产抵偿债务或被拍卖变卖，50号文规定地方政府不得将公益性资产注入融资平台公司，售后回租的融资租赁也不应允许，融资款项用于市政基础设施建设，事实上政府对此负有责任，从而形成了政府隐性债务。 湖南省双峰县违规原因解析 2012年至2016年，经双峰县人大常委会、县政府同意并经政府承诺由财政资金兜底后，双峰县城市建设投资开发有限责任公司等3家融资平台公司以10%至12%的利率向全县行政事业单位职工及部分单位集资6.68亿元，主要用于娄双大道等公益性项目建设。截至2017年底，债务余额4.05亿元。 国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号：“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设。” “向全县行政事业单位职工及部分单位集资6.68亿元“，此种情况是否涉嫌非法集资类的犯罪？笔者不敢设想。 四川省乐山市违规原因解析 2016年11月至2017年6月，经乐山市政府同意，乐山市高新区以乐山市高新投资发展集团有限公司的名义，取得乐山市商业银行流动资金贷款3.89亿元，用于征地拆迁等支出，乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源。截至2017年底，债务余额3.83亿元形成政府隐性债务。 企业违规举债用于征地拆迁、财政局出具承诺函，显然违反国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）的规定。 这里要重点强调的是征地拆迁，笔者认为，征地拆迁属于土地储备支出，按照财政部国土资源部《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综[2007]17号）的规定，土地储备资金使用范围包括征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。“土地储备机构储备土地举借的贷款规模,应当与年度土地储备计划相衔接,并报经同级财政部门批准,不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款,只能专项用于土地储备,不得用于其他用途。” 《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）规定：“地储备机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策。同级财政部门应会同国土资源主管部门、人民银行分支机构，根据年度土地储备计划，核定土地储备融资规模，经同级人民政府审核后，按财政管理级次逐级上报至省级财政部门。” 财政部《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号）规定：“土地储备机构应当于每年第三季度根据当地经济发展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，按照宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。” 由此可见，平台公司通过商业银行流动资金贷款用于征地拆迁，违反了土地储备融资的相关规定，且政府财政部门出具了承诺函，形成政府隐性债务。 甘肃省白银市违规原因解析 2016年5月至2017年5月，经白银市政府同意借款本息由市财政负责偿还后，白银市白银区财政局、白银市动迁安置补偿办公室通过白银市政基础设施投资有限公司，从白银市城市综合管廊管理有限公司借款2亿元，用于地下综合管廊项目沿线厂房和居民的搬迁安置。截至2017年底，债务余额2亿元。 平台公司借款用于沿线厂房和居民的搬迁安置，政府同意借款本息由市财政负责偿还，一是企业债务由财政负责偿还，二是融资用于征地拆迁，形成政府隐性债务，相关政策规定不再列举。 银川市西夏区违规原因解析 2017年6月，在财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目的情况下，西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定：“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。” 笔者认为，这里要注意的是特色小镇城镇化项目，如果建设内容是属于商业性项目，则政府就根本就不应承担支出责任。 结语 去年以来，笔者在为地方政府和平台公司服务过程中深深体会到，政府隐性债务问题的复杂性，不仅仅是看政府是否直接融资、是否出具承诺函，还要结合融资用途、还款来源、资产属性、项目属性等综合分析判断，面对表现形式复杂、隐蔽的各种各样的融资方式，政府和平台公司需要加强政策和金融知识的学习，进行准确识别，采用依法合规的投融资机制，才能真正识别和遏制政府隐性债务的形成，防范化解债务风险和金融风险，同时避免政府的违法违规责任。 北京工隆建通智库 【政信金融实战高级研修班】 5月12日-14日 北京班 4月20日前报名享受早鸟价（限前30名） 5月26日-28日 西安班 5月1日前报名享受早鸟价（限前30名） 团体报名优惠请咨询： 葛老师：13581521901 李老师：18511063298 刘老师：17710036186 （刘老师微信二维码） 信贷白话 ID:xdbh01 是一位老信贷人的工作笔记和资料库 方便自己，分享他人 点击主页下方的“目录”，可查阅5类精选文章： 审查审批尽调 | PPP政融 | 行业案例 |基金资管 | 银行业未来 |
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