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最高人民检察院张军检察长到北京市检察院调研时强调，要研究法律监督和各项具体检察工作之间的关系，贯彻落实宪法职责，推动检察事业创新发展。其中较为重要的一条就是要明确，批捕公诉工作与诉讼监督工作能否合理分工，怎样分得开、分得好？哪些该分，哪些当合？ 传统的侦查监督部门将批捕和侦查监督两种职能混在一起，公诉部门将公诉和刑事审判监督两种职能混在一起。而这种“混搭”并非那么和谐，由于职能配置不科学，分工不合理，实际情况是造成长期存在司法办案和检察监督一手硬、一手软，甚至两手都软、两手不协调的问题。实行诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、机构合理分设后，实现了职能优化配置、机构合理分工，做到该分则分、当合则合、分合得当。这一切北京市检察机关是怎么做到的呢？ 首先是把同批捕起诉关系不大，或者完全能够切割清楚，可以独立运行的立案监督、“两法衔接”、刑事抗诉等工作分别由专门监督机构或组织负责。比如立案监督和监督行政执法机关移送刑事案件这两项工作，同批捕工作基本没有关系，所以把两者强拉在一起，说要在批捕工作中开展立案监督，真的有点“拉郎配”的感觉。北京检察机关的做法是，将这两项职责交由独立的侦查监督部门负责，专案专办，术业专攻，效果很好。在实践中，监督部门按照监督规程，针对诉讼违法行为实施立案、调查、核实、审查、纠正、跟踪反馈，推动监督工作由“办事模式”向“办案模式”转变，有理有据地提出专业监督意见，让被监督单位更加心服口服。从实践效果来看，单独设立以后，被监督单位对检察建议和纠正违法的回复反馈率提高了，认为监督到点子上，帮助他们改进了工作，更加认同监督不单是纠正，同时也是支持。 其次是对同批捕起诉工作有一定关联的诉讼违法，比如依托在办批捕起诉案件发现的诉讼违法行为，一般情况由司法办案部门及时按程序办理，但是属于较重的诉讼违法行为，需要适用诉讼违法调查程序，提出纠正违法、检察建议的，则移送给专门监督机构或组织负责办理。这种有区别的处理方法，实际上是掌握“适当”原则，有必要、有可能分出来的就分出来，否则就不分。同时，北京市检察机关通过在司法办案部门和专门监督部门之间建立线索发现、移送及办理反馈机制，协调配合机制，上下衔接机制，跟踪督促机制等配套制度，保证司法办案部门和检察监督部门在工作运行上“分得开”，在工作联络上“连得上”。这样做的结果是既有利于办案，也有利于监督。 再次是对分散在各部门的各种侦查活动监督，各类刑事抗诉、刑事审判监督工作进行整合，增强侦查监督、刑事审判监督工作的整体性。在传统办案和监督模式中，侦监、公诉、控申，甚至监所等检察部门都有一定的侦查监督职能，多头对外，缺乏统一管理；抗诉工作分别由公诉、控申、监所等检察部门负责，力量分散，标准不一。北京检察机关侦查监督、刑事审判监督部门单独设立以后，整合各项侦查监督、刑事审判监督工作，有效解决了分散化、碎片化问题，促进了各项监督工作的开展。单独设立以后，侦查监督部门创新在公安机关执法办案管理中心派驻检察室工作模式，推动了立案监督、侦查监督覆盖公安机关执法办案一线；健全与行政执法部门信息共享、工作协调机制，设立常设办事机构，把行政机关移送涉嫌犯罪案件情况纳入政府和有关部门的综合考核评价体系，建立起了全市统一的行政执法与刑事司法衔接信息平台。审判监督部门同步审查一审法院裁判文书，提出二审抗诉，办理刑事申诉案件，对法院减刑、假释裁定进行审查。合理分工以后，监督部门不是没事可干，而是大有可为，职能配置进一步理顺，监督整体性进一步凸显。 最后是根据实际情况设置专门监督机构或组织。在北京全市检察机关进行内设机构改革之前，北京市检二分院就进行了在办案部门内部设置专门监督工作组的探索，取得了有益的经验。在内设机构改革中，北京检察机关充分考虑各级各地检察机关特点和实际需要，不搞上下一般粗，有的院成立了专门的侦查监督部、刑事审判监督部，有的院统一整合为刑事诉讼监督部。不排除有的规模小的院可以不设专门监督机构，而只在司法办案部门设立专门的诉讼监督组。 实践证明，批捕公诉工作和诉讼监督工作的优化配置、合理分工，有力地扭转了监督工作弱化的现象，促进了检察监督与司法办案“两手抓、两手硬，两手协调”，实现了监督从“副业”向“主业”的转变。2017年，北京市检察机关监督侦查机关立案同比上升148%，监督撤案同比增长3.2倍；建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件增长373%；提出刑事抗诉同比增长52%。北京市检察机关工作的实际效果，回应了新时代人民群众对于司法公正和程序正义的新关切，大大促进提升了检察机关的司法公信力。 检察监督不能脱离司法办案，但检察监督和司法办案是两件事，而不是一码事，不能相互混淆或替代。要把握三条： 其一，所谓不能脱离“办案”，首先要看是“谁”的办案。法律规定，检察机关对公安机关的侦查活动是否合法实行监督，对法院的审判活动是否合法实行监督。也就是说，检察机关要发现、核实和纠正公安、法院在办案中的诉讼违法行为。所以，先要从被监督方面的“办案”理解监督不能脱离办案。 其二，至于发现公安机关、法院诉讼违法线索的途径，有的是检察机关在正在办理的批捕、起诉案件中发现的，有的则是通过受理举报、控告、申诉、申请发现的，还有的来源于其他信息渠道。当然，最后都要归结到某一诉讼案件上。所以，不能把发现诉讼违法线索的途径完全限于办理批捕、起诉案件中。 其三，对诉讼违法行为的核实、纠正，既是监督，也是办案，是办理“案中案”，即对司法案件中的诉讼违法行为进行监督的案件。办理监督案件，要按监督程序，其结果是提出纠正违法或检察建议，区别于办理诉讼案件的相互配合、相互制约，以及司法案件办理程序。所以监督也是办案，只不过与司法办案对象不同、程序不同、结果不同，是两种不同性质的办案。 作者： 闫俊瑛（北京市人民检察院法律政策研究室主任） |
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