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上海自贸区自2013年9月29日挂牌成立后，区域经济发展呈现巨大的活力和生机，形成了一系列基础性制度和核心制度，并在全国复制推广。在自贸区改革取得骄人成绩的同时，一些新挑战也逐步显现出来，其中保税区企业区外经营监管问题，亟待研究解决。
本文作者建议，应建立区内企业区外经营实际经营地备案机制，探索建立自贸区企业“一照多址”登记模式，依据《企业公示信息抽查暂行办法》《企业经营异常名录管理暂行办法》的相关规定，对备案制度执行情况实施抽查。同时，进一步明确监管责任，科学合理地界定“主要办事机构所在地”和“注册地”监管部门的监管责任，两地监管部门共享信息，互相协助，增强监管合力，避免出现监管空白。
保税区企业区外经营现象的基本情况
截至2017年12月5日，自贸区保税区片区（以下简称保税区）注册企业37977户，其中内资企业26269户，外资企业11708户。结合企业监管和年报情况，这些企业中仅30%实际在保税区注册地址开展经营活动，其余70%的企业则是区内注册、区外经营。这些区内注册、区外经营的企业，一般会在保税区辖区内租赁10平方米至25平方米不等的办公场地，凭租赁协议办理登记注册。在上述办公场地仅有简单的公司标识，无任何办公人员，大部分时间处于空置状态。企业完成登记注册后，另行在区外租赁办公场地开展日常经营活动。
保税区企业区内注册、区外经营的情况，对监管执法提出了新的挑战。
一是企业失联问题比较突出。表现在年报工作中，企业失联已经成为拉低年报率的主要原因之一。据统计，截至2017年6月底，保税区无法取得联系的企业约有4000户，占全区企业总数近10%。
二是易产生监管空白。登记注册地市场监管部门对辖区市场主体负有监管责任，而大量失联企业的存在造成监管部门难以履职尽责，也造成了大量投诉举报无法及时有效办结。经营地市场监管部门以这些企业非本辖区登记注册为由，认为其不承担监管责任。这就容易产生监管空白。
三是降低了监管效率。信息不对称使得监管部门对企业日常经营行为的风险预判、对涉嫌违法企业的调查取证、对企业整改措施的监督引导等工作效率大打折扣。
保税区企业区外经营的合理性分析
大量企业区内注册、区外经营，主要因为这些企业确有实际需求。
一是企业享受保税区政策的实际需求。随着自贸区改革创新的不断深化，保税区在行业准入、出口退税、外汇管理、进出口监管等方面的政策优势对企业的吸引力不断增加，大量企业为拓展相关市场，选择在保税区注册子公司、分支机构或者关联企业。
二是企业降低准入成本的实际需求。创业者普遍希望降低准入时间成本以及住所成本；与此同时，保税区场地资源有限，难以满足激增的企业数量。这两方面因素交互推动，出现了场地平均租赁面积下降和场地租赁单价上涨的明显趋势。
三是企业便利日常运营的实际需求。无论是外高桥保税区、洋山保税港区还是浦东机场综合保税区，距离上海市中心的距离均在50公里以上，且公共交通、基础设施、生活设施远不能满足企业长期发展的需要。从贸易型企业的角度看，贸易型企业往往对办公场地的面积要求不大，但是希望办公场地具备便利的城市服务功能、集中的商业关系网络以及低廉的公司运作成本等条件，这些条件保税区办公场地很难达到；从服务保障型企业的角度看，由于设备、器材需要定期送检、维修，在区外经营显然更便利。
保税区企业区外经营的合法性分析
实践中，监管部门对区内企业区外经营的合法性问题认识并不统一，相关法律法规依据较为分散，有待完善。
市场准入方面。根据《中国（上海）自由贸易试验区条例》第十四条第二款规定,在自贸试验区内登记设立的企业（以下简称区内企业）可以到区外再投资或者开展业务，有专项规定要求办理相关手续的，按照规定办理。据此，从市场准入角度看，保税区内企业区外经营并无法律方面的障碍。
事中事后监管方面。与市场准入的依据不同，监管部门对本辖区实际经营企业的监管依据主要是《公司登记管理条例》。条例第二十九条规定，公司变更住所的，应当在迁入新住所前申请变更登记，并提交新住所使用证明。该条在具体适用中的一个关键问题是如何界定“住所”。根据《公司登记管理条例》第十二条规定，公司的住所是公司主要办事机构所在地，经公司登记机关登记的公司的住所只能有一个，公司的住所应当在其公司登记机关辖区内。实践中，属地监管部门单凭现场检查很难判断该场地是否为“主要”，往往倾向于守住底线，直接判定违法，并责令企业办理住所变更或者新设分支机构，客观上使得一些企业陷入了可以注册，但无法经营的窘境。
保税区住所登记改革建议
建立针对区内注册、区外经营企业的监管机制。一是加大对特殊行业区外经营的监管力度。在保税区，经营食品、医疗器械等的企业区外设库、经营的情况不在少数。对于食品经营类企业，一方面，要在准入环节增加“实际仓库地址”或“外设食品仓库”备案内容，准确掌握住所、经营和仓库地址信息；另一方面，要以产品抽查为主要形式，委托有法定资质的第三方机构对区外经营企业单独立库，开展产品抽样检验工作。上述方法同样适用于经营医疗器械企业的监管。
坚持分类施策。建立辨别机制，加大对“不良预期”企业的风范防范力度，加大对严重违法企业的清理力度。要以举报、投诉、协查、案件为依据开展专项检查，建立区内注册、区外经营企业的诚信数据库，根据不良记录的多少确定检查的频次和要点。同时，通过与税务机关进行信息比对，以及楼宇业主的协同共治，梳理并锁定失联企业“黑名单”，定期开展清理工作。通过事中事后监管平台，加强跨区域监管协作。开发全市共享的事中事后监管平台，收集区内注册、区外经营企业的信息，录入监管平台，方便全市协查。对于跨区监管不便的，在全市层面建立协作监管机制，由登记注册地市场监管部门发起，经营地监管部门实施，共同开展调查取证、抽查、行政强制等。
建立非集中登记企业的场地查看机制。所谓非集中登记企业，主要指登记注册地址不在镇政府、开发区管委会指定场所（集中登记地）的企业。对非集中登记企业的场地查看，主要在窗口受理登记注册申请后，交所在地市场监管所（科），监管干部根据街镇、管委会提供的场地分割备案材料，实地核对企业登记注册场所的真实性，包括地址、面积、分割情况等。
在场地查看过程中，监管干部应做到：提前介入，指导准备向外租赁场地的楼宇业主核对房产证、分割情况等信息，对办公场所做好整体备案；摸清底数，摸清区内楼宇底数，必要时通过现场查看完成整体清理与备案；制作正面清单，列明辖区符合住所条件的地址，提高监管效率。
建立区内注册、区外经营企业实际经营地备案机制。建立区内注册区外经营企业实际经营地备案制度，要求根据《中国（上海）自由贸易试验区条例》第十四条第二款规定，在区外开展经营活动的企业，如实向注册地登记机关备案实际经营地址，便于注册地监管部门掌握情况。
法定的区外经营地备案方式，应通过年报予以公示，由企业自主申报。实践中，也可通过多种渠道获取企业实际经营地址信息。比如，在组织企业培训期间要求填报相关信息，由窗口工作人员在企业办事过程中要求填写实际经营地址和联系方式，由集中登记地管委会或楼宇业主协助采集相关信息。在签订区内场地租赁合同时，企业应遵守诚信原则，如实填报实际经营地址和联系方式。
对于实际经营地备案制度执行情况的监督检查，可依据《企业公示信息抽查暂行办法》《企业经营异常名录管理暂行办法》相关规定进行。
探索建立自贸区企业“一照多址”登记模式。所谓“一照多址”，是指同一辖区多址经营的，不再办理分支机构登记，办理“一照多址”备案证即可。属于“一照多址”情形的企业，母体企业办理营业执照，并在营业执照上标明“一照多址”试点；分支机构仅需要办理备案证。办理营业执照和备案证的同时，相关部门应做好信息推送工作，以便属地监管部门及时开展监管。
2017年10月24日，《中国（上海）自由贸易试验区市场监督管理局“一照多址”备案试行办法》出台。根据试行办法，区内不涉及行政许可且不超出母体经营范围的分支机构可以免办营业执照。试行办法仅适用住所及拟备案的经营场所均在自贸试验区范围内企业。
笔者建议，下一步，可根据行业的特殊性，分门别类地推进“一照多址”模式。比如，对于快递、汽车连锁服务等行业，实行全市跨区县办理备案；果蔬连锁配送等行业，实行浦东新区范围内跨街道办理备案；自贸试验区范围内实行全域、全行业办理备案。
适时对现有法律法规进行调整。自贸区企业区内注册、区外经营，既是改革发展的必然，也体现了自贸区的优势。通过这种方式，企业降低了经营成本，享受了改革开放的红利，相关区域也保留了优质的商业资源。笔者建议，《公司登记管理条例》应对此类实践予以认可，如新增“允许和鼓励企业依据自贸区相关条例及地方性企业住所登记管理规范在区外开展业务，实施集中登记管理”的条款；或者增加“自贸区相关条例、地方性企业住所登记管理规范对住所有特别规定的，从其规定”的条款。与此同时，进一步明确监管责任，界定企业“主要办事机构所在地”和“注册地”的含义，科学合理地确定“主要办事机构所在地”和“注册地”监管部门的监管责任。主要办事机构所在地市场监管部门具有监管地理优势，理应担负主要监管责任；注册地市场监管部门负责企业登记事项，发挥配合作用，承担次要监管责任。企业在主要办事机构所在地从事经营的，应当到当地市场监管部门备案，确立监管关系；注册地和经营地市场监管部门共享信息，互相协助，增强监管合力。
□上海浦东新区市场监管局保税区分局 张秉明 王连凤 祝 佳
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