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“初步核实”是纪检监察机关对纪检监察对象的有关问题线索进行初步了解核实的一种处置方式，是对其正式立案前确定是否符合立案条件的一项基本工作，也是给予其党纪政务处分的一个必经程序。程序合法又是纪检监察机关开展审查调查工作必须遵循的基本要求之一。但是，对于初步核实的审批程序问题，在一些相关法规中，做出的规定并不完全一致，需要我们在实践中综合把握、具体分析、正确实施。 一、《监察机关调查处理政纪案件办法》做出的相关规定 经查阅，早在1991年11月22日，原监察部以第1号令颁布了《监察机关调查处理政纪案件办法》，当时还没有把初步核实与立案分割开来，而是作为立案工作中的一个环节进行了一个简单地规定，即在第二章“立案”的第九条规定：“受理违法违纪行为的线索和材料，应当填写受理登记表，经监察机关负责人批准后，进行初步审查。” 对此，笔者认为，按照当时实际情况，问题线索初步核实的批准权限应属于监察机关，对于一般性问题线索，监察厅（局）副厅（局）长可以批准；对于重要问题线索，应报监察厅（局）长批准。 二、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其《实施细则》做出的相关规定 1994年3月25日，中央纪委印发了《中国共产党员纪律检查机关案件检查工作条例》和《中国共产党员纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》（中纪发[1994]4号），《条例》第二章专门对“受理和初步核实”做出了具体规定，如第十一条规定：“纪检机关受理反映党员或党组织的违纪问题后，应根据情况决定是否进行初步核实。需要初步核实的，应及时派人进行，必要时也可委托下级纪检机关办理。”《实施细则》第七条进一步明确规定：“根据《条例》第十一条的规定，凡纪检室认为需要进行初步核实的，应填写《初步核实呈批表》（附式1）；凡委托下级纪检机关进行初步核实的，应当制作《委托初步核通知书》（附式2）。” 对此，笔者认为，从当时实际情况看，问题线索初步核实的批准权限同样属于纪检机关，应当先由纪检室提出初步意见建议，然后报纪检机关负责人进行批准，属于一般性问题线索的，纪委常委、副书记可以批准，对于重要问题线索，应报纪委书记批准。 三、《中华人民共和国行政监察法》做出的相关规定 1997年5月9日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了首部《中华人民共和国行政监察法》，中华人民共和国主席令第85号予以公布实施。其第五章“监察程序”第三十条对初步核实作出规定：“监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理：（一）对需要调查处理的事项进行初步核查；认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律的，予以立案”。 《中华人民共和国行政监察法实施条例》（国务院令第419号）第二十九条进一步做出了详细规定：“对违反政治纪律行为进行初步核查，应当经监察机关领导人批准。”2010年6月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过修改后的《中华人民共和国行政监察法》继续保持了这一规定。 对此，笔者认为，最根本的是通过立法形式，将《监察机关调查处理政纪案件办法》中规定的问题线索初步核实批准程序依法赋予监察机关。 四、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》做出的相关规定 2017年1月8日，中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称“《督执纪工作规则》”）对问题线索初步核实工作做出了更加严谨的规定，如第十六条规定：“承办部门应当结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，综合分析，按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式进行处置”；第五章专门对“初步核实”做出规定，如第二十二条规定：“采取初步核实方式处置问题线索，应当制定工作方案，成立核查组，履行审批手续。被核查人为下一级党委（党组）主要负责人的，纪检机关应当报同级党委主要负责人批准。” 对此，笔者认为，在新的历史条件下，对问题线索进行初步核实的批准权限更加严格，应当区分两种情形分别审批，对于被核查人为下一级党委（党组）主要负责人的，由纪检机关的书记审批后，报同级党委主要负责人批准；对于其他被核查人员，应当由承办室研究审核后，经分管的常委、副书记审批后，报纪检机关的书记批准。 五、《中国共产党章程》做出的相关规定 2017年10月24日，中国共产党第十九次全国代表大会部分修改后通过的《中国共产党章程》，在第八章“党的纪律检查机关”第四十六条第四款中规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先行进行初步核实，如果需要立案检查的，应当在向同级党的委员会报告的同时向上一级纪律检查委员会报告；涉及常务委员的，报告上一级纪律检查委员会，由上一级纪律检查委员会进行初步核实，需要审查的，由上一级纪律检查委员会报它的同级党的委员会批准。” 对此，笔者认为，《党章》对同级党的委员会委员需要进行初步核实的批准程序特意做出了规定，就是要严格执行干部管理权限，对于这些委员中属于同级党委管理的干部，党章赋予了纪检机关对其有“可以先行进行初步核实”的权限，而且事实上这些委员大部分又是下一级党委（党组）的主要负责人，所以说，综合考虑到《监督执纪工作规则（试行）》第二十二条之规定，也应区分两种情况分别审批，一是在特殊情况下，按照《党章》之规定，由纪检机关的书记批准，可对其“先行进行初步核实”；二是在一般情况下，应按照《监督执纪工作规则》规定的程序予以审批。 六、《中华人民共和国监察法》做出的相关规定 2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，第五章“监察程序”中第三十七条规定：“监察机关对监察对象的问题线索，应当按照有关规定提出处置意见，履行审批手续，进行分类办理”；第三十八条进一步规定：“需要采取初步核实方式处置问题线索的，监察机关应当依法履行审批程序，成立核查组。” 对此，中央纪委、国家监察委法规室编写的《<中华人民共和国监察法>释义》对第三十七条作出的解释是，对监察对象的问题线索要“结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，在综合分析的基础上，对个体问题线索提出实事求是的处置意见”，“主要有谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四种”处置方式，这一解释基本上体现了《监督执纪工作规则（试行）》第十六条规定精神；对第三十八条作出的解释是，“根据本条规定，监察机关采取初步核实方式处置问题线索，履行审批程序，一般应当报监察机关相关负责人审批。 经批准后，承办部门应当制定工作方案，成立核查组……初步核实方案应当报承办部门主要负责人和监察机关分管负责人审批。”为此，笔者认为，就监察机关本身而言，问题线索初步核实的审批权属于监察机关，一般情况下应当由承办室提出初步核实的意见建议，报分管的委员、副主任审批后，再报监察委主任批准。 综上所述，对于纪检监察对象的问题线索进行初步核实的审批权限问题，要立足纪检监察机关合署办公的实际，坚持党管干部原则，严格按照干部管理权限，综合考虑六部法规的不同效力以及相互间的继承性，可按照如下程序予以审批： 首先，由纪检监察机关承办室结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，在综合分析的基础上，实事求是提出初步核实的意见建立； 其次，分别呈报纪检监察机关分管该项工作的常委、委员或副书记、副主任初步审批； 再次，呈报纪检监察机关的书记、主任审批，此时应当区分如下3种不同情形分别予以批准，一是被核查人为下一级党委（党组）主要负责人的，通常情况下，由纪检监察机关的书记、主任审批后，再报同级党委主要负责人批准；二是被核查人为同级党委委员的，包括属于一级党委（党组）主要负责人的，在特殊情况下，可由纪检监察机关的书记、主任先行批准；三是除上述以外的其他被核查人员的初步核实，应当由纪检监察机关的书记、主任直接批准。
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