船舶污染海洋环境行政处罚的实现问题之一 ——由“桑吉”轮碰撞事故想到的

近期，“桑吉”轮碰撞事故引发广泛讨论，其中所涉专业知识点颇多；星瀚海商事部门将试着讨论个别专题。本期旨在探讨：船舶污染海洋环境事故中的行政处罚实现问题。

“桑吉”轮碰撞事故将触发环境污染行政处罚

2018年1月6日，巴拿马籍油船“桑吉”轮与香港籍散货船“长峰水晶”轮发生碰撞，“桑吉”轮上装载约13.6万吨天然气凝析油，但可能对海洋环境造成更持久破坏的是船上约2000吨的燃料油。在燃烧8天后，“桑吉”轮沉没。可以肯定的是，该事故已造成较为严重的海洋环境污染。

事故发生在我国专属经济区内，我国具有国际公法上的行政管辖权，海事局将据此进行行政执法，做出行政处罚。

作为行政处罚主要依据的《海洋环境保护法》曾在2016年和2017年做了重要修订，加大了对海洋环境污染损害肇事者的处罚力度，但同时也因法条所涉罚款数额的开放性增加了执法难度。

新旧《海洋环境保护法》在对海洋环境污染事故肇事方处罚条款方面的变化对比列表如下：

(点开图片查看大图)

新《海洋环境保护法》中“直接损失”的认定困境

新《海洋环境保护法》取消了30万元最高罚款的上限，代之以非确定性的“直接根据海洋环境污染事故的等级及直接损失金额计算罚款”，不设具体上限数额。

有关损失会涉及民事赔偿纠纷，且关系到损害赔偿范围、海事赔偿责任限制、油污损害赔偿责任限制、二次赔偿等特殊法律制度，导致行政处罚的结果可能对相关民事诉讼的结果产生影响。

基于以上原因，导致海事局做出行政处罚时需要突破两个问题：

·   直接损失的认定范围；

·   行政处罚金额与民诉索赔金额的协调。

 

（1）“直接损失”的认定范围问题

根据新《海洋环境保护法》第九十条，对肇事方实施罚款的金额直接取决于污染事故造成的直接经济损失大小，由此海事执法人员对肇事方实施罚款的前提条件是必须对事故的直接经济损失金额有明确认定结果。

根据《中华人民共和国海上船舶污染事故调查处理规定》第三十八条第二款的规定和其他相关规定，船舶污染事故的直接经济损失主要分为清污和预防措施费用、渔业、养殖业、旅游业等沿海相关行业的财产损害、恢复海洋环境的合理措施费用等。

在不同法律关系下，“损失”的范畴或有不同理解，这里不脱离行政处罚一一展开。

 

（2）行政处罚金额与民诉索赔金额的协调问题

虽然行政处罚金额不被涵盖在海事赔偿责任限制、油污损害赔偿责任基金等海商法特殊法律制度中，但做出行政处罚的依据——“直接损失”却肯定会对随后的民事索赔金额造成影响（说明：笔者认为作为行政处罚基础的“直接损失”与民事损害赔偿所涉及的“损失”不是一个概念）。行政处罚依据的“直接损失”作为总体“损失”的一部分，相当于提前锁定了赔偿基金的一部分，这必将挤占民事索赔的“损失”的争议空间。

 

民事损害赔偿纠纷解决与行政处罚的期限协调

如果行政处罚在前，会影响后续民事损害赔偿纠纷诉讼中，法院对损失金额的判断，民事纠纷当事人为掩护其民事诉讼权益，很可能针对处罚提起行政复议和行政诉讼。

如果行政处罚等待民事损害赔偿纠纷的解决，可能会因时效或期间问题遭遇更多麻烦。主要的限制性规定有：

·   《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”，且行政处罚时效不适用民诉和刑诉的时效规定，无中止、中断和延长的规定；

·   交通运输部规章《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第九十条：“海事行政处罚案件应当自立案之日起2个月内办理完毕。因特殊需要，经海事管理机构负责人批准可以延长办案期至3个月。如3个月内仍不能办理完毕，经上一级海事管理机构批准可再延长办案期间，但最长不得超过6个月。”

而民事索赔纠纷的解决，通常不可能在6个月，或者两年内完成。如2013年3月发生的达飞佛罗里达轮和舟山轮碰撞溢油重大等级船舶污染事故，宁波海事法院于2017年7月才出具了赔偿纠纷的相应判决；2012年6月发生的密斯姆轮和竟帆1轮碰撞溢油较大等级船舶污染事故，上海海事法院历时五年，其损失认定工作还未结束，至今未出台相应判决。这里还没有充分考虑“桑吉”轮面对到民事损害赔偿纠纷在我国大陆地区外诉讼或仲裁解决的情况。显然，行政处罚等不了民事案件的解决。

 

建议方案

海洋资源是我国重要资源的一部分，更是我国海洋强国战略的主战场，因此海洋环境的保护也必将是其中的重要一环。海洋环境保护法律制度的制定和完善不仅体现着我国对海洋环境保护的态度，也考验着我国立法者的智慧。

针对前文提到的执法困境，如何协调不同法律制度、不同诉讼之间的关系，我们提出以下想法：

·   量化“直接损失”的有关行政处罚依据的指标。比如溢油船舶的吨位、造成的溢油性质和数量、及在海上形成的油膜面积等具体化每单位承担多少行政处罚金额，以便快速、高效实现行政目的。

·   分离行政处罚依据的“直接损失”与民事索赔依据的“直接损失”。这种分离在使两种“直接损失”得到赔付时相互不受影响，也同时解决了行政处罚与民事诉讼之间的时效冲突。

·   如果“直接损失”与民事赔偿两个概念不能完全剥离，或可考虑延长、中止海事局办案期限。若已涉及行政诉讼，《行政诉讼法》第六十一条第二款的规定：“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”，应当得到适用。

除了本文提到的问题，值得进一步延伸探讨的还很多，包括：行政处罚相对人的识别；存在多个行政处罚相对人时，各相对人应当分别，还是共同承担《海洋环境保护法》第九十条规定的罚款；以及，行政责任主体与民事责任主体之间的关联性问题，我们另文再做讨论。

（阎冰律师对本文亦有贡献）

文丨宋景蚨（星瀚海商部）

编丨唐诗颖（星瀚运营-实习生）