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土地观察 2018-05-30 批而未供土地数量持续高企 根据2014 年国家土地督察公报，截至当年9 月，全国五年（2009 年～2013 年）批准建设用地中批而未供面积1300 多万亩，相当于2014 年全国批准建设用地的1.4 倍。 近几年，尽管供地率总体有所提升，但批而未供绝对量仍然很大。具体到地方，问题显得更为突出，有的地区5 年平均供地率不足60%，有的地区历年批而未供总面积超出其近3 年土地征收面积。 这些批而未供土地大体有4 种情形。一是征收未完成，不可供。因补偿安置难度大、矛盾纠纷未解决等原因，政府尚未完全取得批准地块的所有权和使用权，无地可供。二是条件不具备，不能供。因建设项目立项、规划、环评、地灾评估等前置手续未完成，或因土地平整和前期开发未完成等，达不到供地条件，无法进入供地程序。三是有地没项目，供不出。由于意向投资主体变化、发展规划方向改变或土地市场需求不足，已征地块暂时找不到合适的项目或受让主体。四是意不在供地，不愿供。有些地方政府为抵押融资、招商引资或土地市场调控等原因，将一定数量的可供土地纳入储备或虚假供地（供给政府融资平台，仅用于抵押融资，不进行实质开发）。 现实环境、制度因素与操作偏好叠加使然 批而未供土地数量持续高企的背后原因，有地方政府的操作偏好，也不乏现实环境制约和制度因素。 建设用地资源稀缺、指标紧张预期，以及报批过程不可控等因素，导致地方政府存在重报批、轻供应的倾向。建设用地本质上是一种空间发展权。国家通过规划、计划以及严格转征收审批程序，控制建设用地规模；地方政府则为争取更多的建设用地空间、掌握更大的用地主动权，急于把“ 指标”变成“ 实地”，热衷于报批转征收和储备土地，其中存在一定的盲目性。而后续的征收、供地环节，地方政府所受监督约束相对宽松，基本可以自主掌控，对供地的重视程度没有报批那么高。 用地报批的被动性与发展规划的易变性，使得土地供应面临较大的不确定风险。在基层，土地报批主要围绕重点开发区域和意向项目初步选址意见，确定报批的位置、规模、时序。为招商引资，地方大多在意向阶段甚至提前更早就要组织报批土地，建设项目的不确定性和批准土地位置、面积的刚性，导致部分地块批准后找不到合适的意向主体，短时间难以供出。同时，有些地方发展空间规划连续性不强，有的甚至“一任主官、一个规划”，发展方向、重点区域不断变化，已经获批的土地可能因为发展重点的转移而无法及时供出，甚至被遗弃荒废。 因前期工作不扎实、征地过程矛盾多等原因，实施征地难度大、耗时长。有些地方在征地过程中图省事、赶时间，组卷报批前的告知、确认、听证等工作不深入，甚至流于形式，导致转征收方案批复后实施任务重、难度大。随着土地价值不断显化提升，农民对征地补偿安置的期望也越来越高，利益诉求与现行的政策要求和执行标准往往存在较大差距，征地协商耗时较长，部分地块征收甚至因此陷入停滞。 地方政府对用地需求的选择性保障，加剧了土地批而未供问题。有些地方政府将有限的可用建设用地重点投向以地招商、城市扩张项目；而对县乡基础设施、部分民生项目以及农民建房等用地需求消极保障，默许纵容其违法违规用地，导致土地批而未供与违法违规用地大量并存。地方政府这种“厚此薄彼”的选择性用地保障方式，影响对实际用地需求的判断，使得部分计划用地沉淀为批而未供状态。 综合施策降低批而未供土地库存 降低批而未供土地库存，应在深化改革中综合施策： 创新加强空间规划管控，稳定预期、提高效能。按照“ 统一实施所有国土空间用途管制”要求，加快各层级“ 多规合一”步伐，明确并严格执行土地开发上限和建设空间布局，打消地方政府为多争取建设用地指标而急于报批的动因；同时，通过“ 多规合一”，减少规划执行中的掣肘冲突，压缩供地环节的时间占用，加快供地节奏。 继续深化土地审批制度改革，国家、省级层面主要强化总量控制和监督实施，给地方在用地选址调整等方面留出一定的灵活空间。 加快推进征地制度改革，完善土地征收程序。总结推广农村土地制度改革试点工作取得的成效经验，在稳步推进集体经营性建设用地入市、缩小征地范围的同时，将征地协商和补偿安置等环节前置，先与被征地的村集体经济组织中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后，再启动组卷报批程序，以降低因征地方案难以实施而造成土地批而未供的概率。 强化以土地利用质量效益为核心的考核评价和利益挂钩机制。进一步突出建设用地年度计划指标分配与供地率、人口密度、产出强度等利用情况的挂钩机制，倒逼地方重视已批土地的供应利用。对土地开发强度过高、批而未供存量大、规划空间透支地区，严格执行建设用地减量化或零增长。 加强对地方政府土地利用及其空间管制的综合监督。充分发挥土地督察等监督作用，重点加强对地方政府土地供应、开发等利用端督察，拓展对主体功能区规划、空间规划实施情况监督，约束地方政府随意调整规划、违反规划等行为；完善监管平台，推动土地报批系统和批后监管系统相关信息无缝对接，实现各级、各类土地监管系统的数据同步；督促相关地方政府组织开展专项行动，查清批而未供土地情况，制定处置计划并严格实施。 由《中国自然资源报》主办的自然资源管理业务学习交流平台。 |
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