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土地观察 2018-06-01
供而未用：岂能任土地如此闲置！ 供而未用土地，是已经履行土地供应手续、未完成项目竣工验收土地的泛称，包括在建土地和待建土地。供而未用住宅用地，反映了房地产企业的土地库存状况，在一定程度上能够衡量未来一段时期住房供给能力。但是由于供而未用土地中包含闲置土地，所以不等价于土地有效供给。 供而未用土地不仅包含闲置土地，也包括处于正常开发周期的土地。长期以来，对供而未用土地的管理，主要是闲置土地处置。而应对闲置土地最有效的办法，事实上是减少闲置土地的发生，目前在事前防范之外，还需要补齐对供而未用土地的事中管理短板，实现土地开发利用全流程管理。 国有建设用地供应后，对使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的，或者已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或已投资额占总投资额不足25%、中止开发建设满一年的，将启动闲置土地处置程序。《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》《国务院关于促进节约集约用地的通知》等法律政策，确立了闲置土地处置制度。 近年来，地方上防范土地闲置的主要措施有坚持“净地”出让、简化审批流程、建立诚信档案等等。“净地”出让确保土地使用者不会因为土地权属纠纷无法开工；审批流程的简化，避免出现政府部门审批环节过多、周期过长而延误项目开工；因企业自身原因而闲置土地的房企被纳入土地开发利用诚信档案“黑名单”，限制其再次参与土地竞买。 然而，当前闲置土地问题总体上仍是影响土地利用效率的硬约束。面对成因复杂、利益纠葛、资产量大等现实因素，一些地方的闲置土地处置工作停滞不前，有的执法不严，走折衷路线，甚至出现个别擅自延期现象。闲置土地处置的执行机制不完全顺畅，尤其是事后处置需要面对各种障碍。 土地供后的事中管理缺乏问题发现机制 土地供后监管是土地利用管理的重要内容： 一方面，在市场主体追求经济利益的土地开发利用活动中，其目标并不总与公共政策目标相一致，要贯彻落实国家公共政策目标，离不开行政监督。实施土地利用管理，旨在保障特定公共政策目标在土地利用活动中得到落实，比如城市规划的执行、棚户区改造计划的实施、新产业新业态用地需求落实等，以及居住保障、养老、卫生、文化设施建设等社会政策目标的实现。 另一方面，在土地所有权与使用权相分离的制度安排下，要维护公有土地的所有者权益，离不开土地利用监管。土地公有制中的国有土地，其土地资产收益属于全民所有，成为公共财政收入。使用者土地收益为合同约定范畴使用土地产生的收益，法律规定改变土地使用条件应当补缴土地价款。由于土地开发利用活动带来国有土地收益的变化，需要出让方适时监测土地开发利用状况和土地资产状况变化，防止国有资产流失。 土地利用活动不论是偏离公共目标，还是导致国有资产流失，或者二者兼而有之，都是土地利用管理面对的严峻挑战。 不妨把土地供应后，闲置土地发生过程划分为事前、事中和事后三个阶段：
防范土地闲置属于事前监管， 处置闲置土地属于事后监管， 对土地供应完成至土地竣工或闲置这个中间状态的管理属于事中监管。 目前，从土地交付开始到竣工验收或闲置为止，对于土地出让方而言处于“黑箱”状态——不能及时了解相关部门手续办理进度、土地使用者变化情况及土地开发利用进程，直至土地“疑似”闲置。 这表明，在供而未用土地管理上仍然存在盲区，缺乏问题的发现机制。 拓展土地监测系统功能，构建社会治理模式 探索构建供而未用土地事中管理机制，能够防范于未然，减少社会成本损失。 目前，通过土地市场动态监测与监管系统，已经能及时掌握土地供应情况、供而未用土地开竣工状态。现在需要拓展这一系统的功能，为供而未用土地事中管理提供技术支撑：一方面，填补供而未用土地的监管空白，使供而未用土地的手续办理、开工、配套设施建设、工程进展等，能够实时反馈；另一方面，对于热点区域、热点宗地的开发利用，通过开放式网络端口，构建社会治理模式，土地使用者、行政管理部门、社会公众均能根据不同权限监测宗地开发利用进程，及时发现阻碍土地开发利用或者由于土地开发利用带来的问题。最终通过建立起覆盖全域、共同治理、实时监测、定期评估的宗地开发利用信息管理系统，打开供而未用土地“黑箱”，及时发现和解决问题，促进土地开发利用。 随着自然资源管理体制改革深化，土地利用管理将成为自然资源开发利用管理的组成部分。 面对实践中出现的各种问题， 应通过现代化技术手段应用，改进事前、事中、事后管理，减少管理盲区，更好地履行自然资源开发利用监管职责，推动经济社会高质量发展。 由《中国自然资源报》主办的自然资源管理业务学习交流平台。 |
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