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国家发改委城镇中心智库副理事长乔润令出席某活动时，发表了演讲《文旅产业土地利用的新空间》，深度解析了乡村旅游项目建设用地的新利用空间。 农民进城，建设用地不减反增 中国城镇化进程中，大批的农民进了城，但农村的建设用地不仅没有减少，反而增加了。这是一种非常罕见的现象。按说2亿多农民从乡下进了城，肯定占了城市相当多的土地、住房，不管是2亿人的宅基地也好、农村用地也好，应该都是减少的。 但实际上并没有减少。据统计，2000-2016年，农村常住人口由8.08亿减少为5.89亿，2亿多农民进城，但乡村居民点用地反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩。 农民进城了，导致很多乡村出现“空心村”。但奇怪的是，中国也有不少城市在收缩。这个数量并不少，十年间有一万多个乡镇和街道办事处的人口密度在下降，出现了大量的空心街道办和城市。 2000-2010年间，中国有80%的城市人口在流失，而不是在增加。另一份研究报告显示，国内有84个城市出现了收缩。由于人口减少，城市出现了“空心化”。大数据显示，中国的人口整体上在向东南部压缩。这一现象，对我们认识城市的发展、城市的分化，特别是房地产的起伏、土地的再利用都具有非常大的意义。 扩张型新城新区建设，进入尾声 十八大以来，整体来看新政策，是控制数量扩张、提高土地利用效率。这个趋势一直都在，2013《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，2014年《国家新型城镇化规划》又明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”。 关于城市边界，国家采取了新措施，划定耕地边界，划定生态红线。先从北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等14个特大城市和大城市着手，然后扩大到600个城市。划定以后，10年可以微调一次。因此，城市不可能再随意扩大边界。 从政府机构的整合上看，规划部门整体上从住建部门剥离出来，从组织机构上转变职能思路。这能解决什么问题呢？要从外延扩张型的规划转变为存量优化型的规划，就是说规划本身也要发生重大的变革。 由此看来，扩张型的新城新区建设已经进入尾声了，城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升。 集体建设用地，成旅游用地主流 去年12月，四部委出台了一个新的政策：盘活存量和低效建设用地，严控新增建设用地规模，用地面积控制在3平方公里左右。就是说搞旅游、搞建设，搞特色小镇和田园综合体要严格控制新增建设用地，在存量上做文章，这是个非常清晰的政策目标。 大家都知道，62号文件是国务院一个非常有纲领性的文件（《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》[2015]62号）。为了落实它，主管部门、国土部等又搞了一个关于支持旅游用地政策的意见（《关于支持旅游业发展用地政策的意见》[2015]10号）。最关键的是优先安排新增建设用地指标，允许和支持利用农村集体土地发展旅游业，这个政策非常宽松，打开了利用集体建设用地发展旅游的大门。 另外，在中央2018年刚刚发布的文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中，允许政府利用农村存量建设用地，预留部分规制建设用地指标用于休闲旅游设施。因此，新导向是鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业的。 不同区域的的土地开发重点加速分化 中国经济，各个区域经济在分化，人口流向在分化，土地利用也将出现重大的分化。 高价值地区的土地利用政策已经发生逆转。所谓高价值地区，就是大中城市周边和东南沿海地区，土地价值非常高。比如温州一亩建设用地400-500万，这在中西部是不可想象的。 北京主城区的资源要素减量外迁，规划已经拿出来了，人口正在减量；广东三旧改造是以后用地的主流，别想着搞什么新增建设用地了，没有。特色小镇以存量土地的再利用为主，这是广东；深圳的外延扩张基本上结束了，深圳提出来城市更新，将来的土地是低效用地的再开发。 再看中部地区，中部地区的土地政策将聚焦农村集体建设用地。伴随着农村三权分置的改革，农村集体建设用地将成为旅游用地的主流。 另外，经济空间和城镇人口收缩的东北、中西部一些地区不同类型的土地如何利用，建议大家认真研究。相当多的土地空了，“城中村”“空心城”“空心办事处”不大可能长期空置。 所以说，政策和市场走向正在十字路口。再想搞什么房地产、旅游地产之类的，风险非常大。中国人口流向发生了很大的变化，不同类型的土地开发价值需要重新评估，这个非常必要。 农村集体建设用地政策，面临重大调整 除了刚才提到的政策外，还有一个就是农村集体建设用地的政策。2015年开始试点，现在已有了实质性的重大突破。最关键的是宅基地，因为宅基地属于农村建设用地的重要部分。农地永远是农地，不能改变用途。 农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置。原来的政策，宅基地不能入市，不能卖给城里人，不能搞经营。导致农民不能利用自己的土地分享工业化、城镇化的好处，也造成了农民宅基地难以退出，浪费资源。但2018年中央1号文件指出：落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。 那么多宅基地得不到利用，问题在于体制。现在最大的亮点就是农民能以出租、合作等方式盘活利用空间宅基地的使用权，城市工商资本可以下乡合作开发宅基地的使用权，这就是一种重大调整。 目前宅基地的三权分置政策正在实验，要解决的问题有5个： 一是宅基地转让可否跨区域，这个村拿的地能不能跨到别的县； 二是银行能不能抵押贷款，现在全国有30多个试点正在进行银行抵押贷款； 三是防止搞房地产，但可以建租赁房； 四是如何转化成产业用地，正在探索中； 五是如何进行市场化交易。 估计到2019年末，这几大问题就不是问题了。宅基地使用权可以入市交易，既能止住乡村衰败、增加农民收入，又能成为乡村旅游项目最大的潜在用地。宅基地新政策及其后续融资政策的完善，为城市资本的下降开辟了道路。 农村土地如何流转、市场化？ 建设用地如何获得？大家第一反应都是通过政府。事实上，国有土地是政府先从农民手里征过来的。国有土地除了住宅用地，还有工业用地，商业、旅游等事业发展用地、公共设施用地等。现在乡村旅游变成一个非常引人瞩目的行当，但我国的分类标准还在二三十年前，这个可能要重新分类。 以后，很可能我们不用通过政府，可以直接从村集体手中获得集体产权土地。 集体产权土地有3种，承包地、四荒地和林地、集体建设用地，它们现在有3个特点：一是产权归集体，农民只有承包权、使用权；二是不能抵押贷款、不能向村集体经济组织之外的人和组织流转出让；三是实行用途管制，非经规划和政府征用，集体土地不能转换用途。 承包地，包括基本农田、一般性农田；四荒地和林地，体量很大；集体建设用地也分三类，一是经营性集体建设用地，占比不超过10%，现在就可以直接入市；二是公共建设用地，比如学校、医院等；三是宅基地，很多农民进城后仍保留有大量宅基地，这些闲置的宅基地，将是下一步发展最大的土地红利空间的所在。 下一步改革方向：确权 农村可用的资源无非是土地和农村集体资产，搞乡村旅游最基础的就是把土生土长的乡村资源旅游化，所以我们要弄清农村到底有哪些资源。 农村有资源型资产，包括土地、山泉河流等；也有经营性资产，就是集体经济，珠三角比较发达，比如有企业、旅游公司是集体经济的；还有非经营性资产，主要是用于公共服务，如集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施。这是农村集体的主要财产。 对于资源性的资产，确权以后，可以把经营权流转给想要的人，也可以用于贷款抵押；非经营性资产，确权估值后可以采用3P模式进行运营，搞乡村旅游时，基础设施、公共服务设施到底由政府来建还是由企业来建，很难界定，可以用3P模式解决；至于经营性资产，确权后可以交易出让合作经营。 所以说，农村集体建设用地是未来用地的新领域。乡村旅游发展的巨大空间，也在于如何利用好农村集体建设用地和乡村本土资源。 （来源：新旅界；整理：三乡人农业智库） |
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