对冒用他人身份信息骗取登记的案件呈多发趋势的探析

近年来，行政审批制度改革带来的效果显而易见，无论是办事效率还是企业登记新增数都大幅提高，从我局登记的情况看，与制度改革前的2013年新增企业644户相比，2017年的新增企业数已经翻了接近6倍。在看到市场活力大大得以释放的同时，提交虚假材料骗取登记的问题也日益凸显，特别是冒用他人身份信息骗取登记的案件呈现了多发趋势。

一、从几起案例看身份证被冒用的具体情形

在行政审批制度改革以前，我局多年来共接到提交虚假材料投诉举报3起，而且均为因股东纠纷引起在股权变更时非本人签字方面的投诉。审批制度改革后，自2016年下半年到现在不到两年的时间里，我局接到因身份证被冒用骗取公司登记的投诉已达7起，未向我局投诉直接行政诉讼案件3起。以下是目前我局接到该类投诉举报的部分事例。

案例一、2016年9月，我局接到傅某投诉举报，称其身份证被冒用办了一个公司，他是该公司法定代表人。经调查,傅某系江苏南京人，一直在南京某企业就职，从未到宿迁设立过公司，但其身份证于2013年10月丢失过，随即进行了补办。通过司法鉴定机构出具的笔迹鉴定报告显示，登记材料里的法定代表人签字非傅某本人所签，我局又通过该企业注册登记材料找到了所谓的委托代理人张某，经过询问，委托代理人承认他并非受傅某本人委托办理该公司，而是受肖某委托办理的，傅某的身份证也是由肖某提供给他的，但我局无法找到肖某。但根据张某陈述及笔迹鉴定报告已基本可以确认傅某确系身份证被冒用，因此我局依法撤销了该公司的登记。

案例二、2018年3月，王某委托其朋友来到我局投诉，称王其的身份证被冒用成立了一家公司并担任了法定代表人。经查该公司是由三个自然人出资成立的，其中除了王某以外的两个股东已被某县人民法院列入黑名单，我局与王某本人联系后得知，王某曾将身份证借给其一个朋友，其朋友拿着她的身份证办理了该公司，王某之前是知道成立公司这件事，但并未在意，直到该公司被吊销，王某作为该公司的法定代表人被列入了法定代表人黑名单，王某才发现她并非只是担任法定代表人这么简单，而是要承担相应的法律责任，遂到我局投诉，但因王某实际对该公司的存在是知情的，而王某是否真正参与了实际经营，因我局无法联系到其它两个股东而无法进行调查，因此我局建议王某走法律途径维权。

案例三、2018年4月，我局接到12345转来的投诉，李某通过宿迁市12345市长热线投诉称，其在不知情的情况下被登记了两家公司，要求我局予以处理。通过交办单上提供的公司名称，我局调取了这两家公司的登记档案，发现委托代理人是公司法定代表人本人，于是我局通过登记档案留存的联系电话与这两家公司取得了联系，接电话是一位男士，其表示他就是公司的法定代表人，从未投诉，而且公司就是他本人设立的，没有任何问题，我局遂于投诉人取得联系，电话接通后发现投诉人系一位女士，经详细了解得知，投诉人在百度上搜索其名字，发现其名下有两家公司，遂向我局投诉，经过我局核实，两家公司的法定代表人和投诉人的名字完全相同，但身份证号和性别均不同，因此并非投诉人身份证被冒用。

案例四、2018年4月，我局接到12345转办过来的佘某的投诉举报，佘某称其今年即将大学毕业，本来考取了平安银行苏州支行，在即将办理入职手续时，银行方面反馈，经相关系统查询佘某在宿迁某公司任监事一职，根据银行方面的规定，这种情况是不允许的，佘某遂向我局投诉，要求撤销或变更其在该公司的监事职务。我局接到举报后，立即展开调查。我局工作人员试图通过企业登记材料预留的联系电话与该企业取得联系，但登记档案中的所有电话均为空号。于是我局工作人员又对该企业进行实地检查，在该企业的注册地址亦无法找到该企业，因此根据《企业经营异常名录管理暂行办法》的相关规定，我局将该企业列入了经营异常名录。根据《公司登记管理条例》相关规定，监事由股东或股东会任免，而该公司为自然人独资公司，监事非公司股东，因此无需监事本人签字，佘某要想变更该公司的监事，需要该公司的股东提交相关材料。但通过企业登记信息既无法联系到该公司的法定代表人也无法联系到委托代理人，仅凭投诉人的陈述无法确定实际情况。因此我局建议佘某就其身份证丢失被冒用的问题到公安机关报案。

由上述几起案例，我们大概可以将身份证被冒用分为以下几种情况：

一是身份证借给他们使用。案例二即是这种情况，投诉人曾将身份证借给他们使用，对他人利用自己身份证办理公司登记的情况知晓但未予重视，最终给自身带来严重影响，这种情况投诉人要为自己的疏忽承担后果。

二是身份证丢失后被不法分子利用骗取登记。案例一和案例四中的投拆人身份证都曾丢失，不法分子通过非法渠道得到投诉人的身份证原件后到企业登记机关骗取公司登记。这种情况下，市场监管部门对相关情况调查后，确认投诉人的身份证确系被冒用的，市场监管部门一般可以撤销该公司的登记。

案例三属于重名，不属于身份证被冒用。

二、   冒用他人身份信息骗取登记形成的原因

为何现在身份证被冒用的情况越来越多呢？原因有以下几个方面：

1、登记门槛降低，审批手续简化给不法分子以可乘之机。行政审批制度改革后，注册资本由原来的实缴制改为认缴制，办理公司营业执照需要提交的材料也有所减化，为不法分子骗取登记埋下了隐患。在行政审批制度改革以前，注册公司的门槛较高，要想注册一个公司需要将注册资本存入银行帐户并且由会计师事务所出具验资报告，即使是分期出资，也必须在两年内缴足，在这种情况下，要想取得公司法人营业执照必须要准备一定数目的资金存入银行帐户，之后由会计师事务所出具验资报告，而一份验资报告少则几百元动辄上千甚至上万元。另外银行在公司开设临时帐户存入注册资金时一般要求股东本人到场，这从某种程度上相当于帮登记机关进行了一部分身份验证工作，因此不法分子考虑到成本及操作可能性等因素，一般不会用虚假材料骗取公司登记。而随着登记门槛的降低，登记手续的简化，办理公司登记不再需要预存注册资金，取而代之的是承诺制，而认缴期限也由原来的两年改为由出资人自己决定认缴期限，另外，关于住所证明的材料方面，也不再需要提供房屋出租人的产权证明，而是改为申请人承诺制，因此现在办理公司法人营业执照除了提交几张纸质材料以外，几乎不花费任何成本，这就使得本来为申请人办理营业执照提供便利的条款现在被不法分子拿来利用用以骗取公司登记，因此出现了大量的“空壳”公司、“骗子”公司。

2、企业登记审批采取的是形式审查，而非实质审查。根据现行《公司法》相关规定，股东可以委托指定代理人为其办理营业执照，而根据《行政许可法》相关规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务，登记机关在申请人提交材料齐全且符合法定形式的情况下应当作出行政许可决定，也就是我们常说的“形式审查”。“形式审查”不仅是出于便民的考虑，也是出于实际工作中可操作性的考虑。近几年来大众创业热情高涨，仅我局平均每天收到的企业开业登记申请14份，个体工商户开业登记申请31份，食品经营许可证申请12份，这些还仅仅是开业登记，不包括变更、注销等其它业务，根据《行政许可法》相关规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查，面对如此多的业务量以及办结期限的严格规定，登记机关不可能要求申请人都本人到场确认，尤其是在股东较多的情况下，要求股东到场确认更缺乏可操作性，再加之今年我省将全面推行“不见面”和“见一次面”审批，有些审批只需要申请人在网上提交相关材料，有些最多只见一次面就要完成整个审批流程，因此登记注册时要求所有申请人都现场确认几乎是不可能的，因此目前无论是在法律程序上还是实际工作中都不可能在发放营业执照之前对股东签字、住所材料等的真实性进行一一核查，这也在一定程度上被不法分子加以利用。

3、身份证非法交易猖獗，缺乏有效管控。目前，身份证丢失无需登报声明，只需到户藉所在地公安机关重新办理新的身份证即可，而丢失的身份证被不法分子拿到后进行地下非法交易。之前有记者对身份证地下交易进行过暗访，发现花几百元就可以买到一张真的身份证，这无疑也给不法分子提供了很大的便利。

三、冒用他人身份信息骗取登记的影响和危害

那么不法分子拿到骗取来的营业执照要做什么呢？一种可能是利用该营业执照与其它企业或个人开展业务骗取货款，另外一种可能则是利用该营业执照到税务部门虚开开票套取国家资金。无论哪种，无疑都会对被冒用人造成重大影响。

据我局向宿迁市国税局稽查局了解，他们一年查处并结案的虚开税票的金额就将近10亿元，这其中还不包括查办过程中因线索中断无法结案的部分。而在互联网上随意键入“身份证被冒用办理公司登记”就可以看到，全国各地这种情况都层出不穷，而且呈现逐年增多的态势，因此扼制骗取公司登记的乱象迫在眉捷。

四、对冒用他人身份信息骗取登记的监管路径（措施、对策）

提交虚假材料的申请一经登记，无疑于埋下了一颗不定时炸弹，有的甚至会在数年、数十年后才被发现。当登记机关接到相关举报后，一般根据《公司登记管理条例》第六十四条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由工商部责令改正，处似5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”之规定予以处理。但两者的性质和结果均不同。撤销注册登记是工商部门对存在瑕疵或者错误的注册登记行为的自我纠错，撤销行为具有溯及力，注册登记自始至终无效。吊销营业执照是工商部门在经营主体实施严重违法行为后对其作出的行政处罚，吊销营业执照不具有溯及力，公司存续期间以公司名义开展的经营、债务等行为依然有效。对于身份被冒用的违法行为如果采用吊销营业执照的方式来处理显然是不合理的，吊销营业执照本身是一种行政处罚，被吊销企业的法定代表人会被列入所谓的“黑名单”，在目前个人信用越来越被重视的今天，让被冒用人背这样的黑锅显然相当于加重了对被冒用人的伤害，因此对于身份被冒用的违法行为采取撤销注册登记的方式更为合理。但对于骗取公司登记的行为，市场监管部门是否当然撤销其登记？事情往往不能一概而论，需要视情况而定。

一种情况是经过调查确属身份证被冒用骗取登记。像案例一所列的情形，市场监管部门通过登记档案找到了委托代理人或其他股东，并且相关当事人配合调查，通过对其他相关当事人的询问调查、投诉人的陈述以及笔迹鉴定等相关材料，基本能形成完整的证据链条，基本能够确认投诉人身份证被冒用的事实，在这种情况下，市场监管部门能够撤销该企业的注册登记。

另外一种情况是无法查清企业登记是否为投诉人本人意愿。如案例二中的王某，据她本人讲，她虽然知道别人用她的身份证成立了公司，但她没有实际参与经营，对公司的经营状况也不了解，但因公司中的另外两个股东均无法联系，仅凭投诉人的陈述并不能判断实际情况。而案例四中的佘某也是类似情形，虽然据他陈述其身份证曾经丢失，但因登记档案中涉及的其它人员均无法联系，也同样无法掌据完整事实。可能有人会问，做个笔迹鉴定不就可以了吗？实际情况是，在我们目前的登记过程中，有很多企业为了能尽快办完相关手续，对登记材料是否为本人签字并不重视，经常会出现让代理人代签的情况，在后续调取档案时，我们经常会发现一个企业的档案中，同一个人存在几种不同的笔迹，在未发生纠纷或其它情况时，被代签者一般对此不会提出异议，但当发生纠纷或其它问题时，被代签者可能就会以签字非本人所签来要求撤销，因此笔迹鉴定结果也并不能完全反映是否为本人当时意愿，只能客观反映确实非本人所签。因此，在无法得到其它证据进行佐证的情况下，仅凭投诉人陈述和笔迹鉴定是否就应当予以撤销值得商榷。

另外，根据《行政许可法》第六十九条第三款规定，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。一个市场主体成立后必然要与其他市场主体以及社会公众发生各种各样的民事关系，撤销一个企业设立登记行为，涉及一个法人企业的存亡，会牵涉一系列民事法律关系，一旦取消其主体资格，极有可能产生一系列的法律纠纷。当利害关系人找不到承担后果的当事人时，就会把矛头指向登记部门，从而带来行政诉讼风险。因此对提交虚假材料而形成的登记结果，是否要撤销登记，应当综合考虑。

五、   防范冒用他人身份信息骗取登记案件多发的对策

吊销营业执照也好撤销登记也罢，毕竟都属于一种补救措施，只有加大对源头上的管控才能有效扼制该类违法行为的发生，如何在源头加以控制，我局有以下几点建议：

1、加快技术升级，将身份识别技术应用到注册登记环节。首先建议对身份证系统进行升级。大家都知道，如果我们的银行卡遗失，银行可以通过系统进行挂失，遗失的银行卡将无法再继续使用，然而目前，二代身份证虽然有内置芯片，但无法像银行卡一样通过软件进行挂失，即使遗失人重新办理了新的身份证，原来遗失的身份证依然可以用来乘坐高铁、登记住宿甚至办理银行卡，因此建议公安系统对现有的身份证进行升级，能够像银行卡一样进行挂失，这样丢失的身份证自然就不能再继续使用了。其次，登记机关申请接入公安部门的身份识别系统。目前银行和住宿行业均已使用身份证识别系统，对身份证的真伪以及是否为本人进行识别。而目前我们使用的注册登记系统还未接入身份证识别系统，因此建议在登记注册窗口接入身份证识别系统，这样至少可以对身份证的真伪进行识别，如果后期身份证具有了挂失功能的话，利用此系统就可以识别出申请人提供的身份证是否为遗失的身份证，这在很大程度上可以避免身份证被冒用的情况。第三、如果无法与公安部门进行对接，是否可以考虑运用人脸识别系统对是否为申请人本人进行确认。现如今，随着科技的进步，人脸识别系统已经广泛应用于民航、银行、住宿等行业，那么在注册登记环节是否可以考虑引入类似于支付宝的人脸识别系统，采用远程人脸识别系统，既方便申请人，又很大程度避免虚假登记情况的发生。尤其今年我省将开始全面推行“不见面”和“见一次面”审批，在这种情况下，引入远程人脸识别系统更不失为一种好的方法。

2、加强部门联合，建立合作机制。目前，市场监管部门在处理身份证被冒用进行虚假登记行为时往往力不从心。原因在于，不法分子为了逃避法律制裁，往往不会留下真实的信息，比如住所、电话等信息一般都是虚假的，虽然登记档案中有委托代理人的信息，但也只有身份证复印件及所谓的联系电话，但如果电话无法联系到代理人，或者能够联系到代理人，但代理人拒不配合调查，市场监管部门作为行政机关没有权利也没有手段对其采取强制措拖，这就会给调查带来极大的困难，假如登记的企业有其它股东，也许还可以通过其它股东进行调查，但一旦这条路也走不通的话，调查基本就进入了死胡同，登记机关最终只能根据《企业经营异常管理暂行办法》将该企业列入经营异常名录，但却无法对投诉人是否存在被冒用的事实调查清楚，登记机关虽然在情感上能够理解“被冒用人”的处境，但却在法律程序上无法帮助被冒用人从根本上解决问题，而被冒用人到公安机关报案，公安部门往往以没有证据能够证明被冒用人实际受到了财产损失为由不予立案，这让被冒用人左右为难。因此我局建议与公安部门加强合作，建立协作机制，在登记机关无法找到相关当事人联系方式或地址的情况下，公安部门是否可以向登记机关提供一些线索，以便登记机关能找到相关当事人作进一步调查核实。   3、建议上级登记机关能够在处理身份证被冒用进行公司登记这一问题上给予统一的指导性意见。目前，身份证被冒用骗取登记已不是个别地方个别单位遇到的问题，而是已成为全国性普遍性的问题，针对此问题的行政诉讼也与日俱增，各地市场监管部门对此都头疼不已。但对于具备哪些条件可以撤销，哪些不能撤销，需要搜集哪些证据材料，目前各地市场监管部门对该类问题的处理没有统一的规范性文件可供参考，例如是否需要由税务部门出具其纳税情况的说明，另外，因虚假登记的企业有可能与其它市场主体发生业务而产生债务，那么是否有义务对该公司成立后可能存在的债权债务情况进行调查，以保证债权人的利益。处理方式不同最终会引发不同的后果，因此建议上级主管部门应对此情况尽快出台相关指导意见供下级登记机关参考实施。

    4、加大宣传力度，提高公民防范意识。当今社会，信息的发达程度已经超乎想像，很多人缺乏对自身个人信息的重视，随意将自己的证件或复印件借给他人使用，为不法分子提供了可乘之机。同时通过案例三我们也可以看到，虽然最后证明投诉人是因为同名同姓引起的误会，但也同时说明很多公民对自己的个人信息越来越重视。各级机关、大众传媒应该加大对个人信息保护的宣传力度，提醒广大公民要提高防范意识，不能随意将自己的证件复印件尤其是原件借给他人使用，在确实需要提供复印件的情况，也应该在复印件上注明使用用途，避免被不法分子获取后挪作他用。   

 

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