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谈公司登记机关处理“被股东”的若干法律问题 魏均新 自2019年2月25日央视《焦点访谈》“不想‘被老板’这事该谁管”节目播出后，不仅国家市场监管总局迅速反应，而且在全国市场监管系统也引起了巨大反响。据央视报道：“在河北省石家庄市，记者见到了冯黎明先生，他向记者反映，去年4月，当地住房保障部门进行的一次保障房资格复查中，查出他名下有两家公司，取消了他继续租住保障房的资格。…按照当地保障房申请条件，只有城镇低保、低收入家庭、新就业职工、外来务工人员才能享受租住保障房资格，名下有公司不符合条件，因此，冯先生一家只能从保障房里搬了出来。”撇开欠税300多万的问题，身为“城镇低保、低收入家庭、新就业职工、外来务工人员”的冯先生，仅因“被老板”至少已遭受到了保障房被剥夺的严重损害境地。 其实《焦点访谈》反映的问题，并非新闻，各地市场监管部门早已接到类似投诉，并都在积极探索进行处理，如杭州、成都、深圳等地都有相应的处理案例存在。但毋庸讳言，各地对此类投诉如何处理，较为混乱，可以说是莫衷一是，从证据、程序和法律适用都存在较大的差异。由于市场监管部门多年来经受了太多的股权纠纷磨难，谁都可以上来咬一口，已变得如履薄冰，处处小心，《焦点访谈》所涉及的河北省石家庄市同行，不排除有这种心理的反映。 “被股东”不仅损害像冯先生这样的无辜人员，而且也严重扰乱公司登记管理秩序，危害社会交易安全，不得不引起市场监管部门应有的重视。现结合本人的一些实践，对市场监管部门如何处理“被股东”等问题进行探讨，供同行业内人士参考。 按照《公司登记管理条例》第四条“工商行政管理机关是公司登记机关”的规定，由于本文仅涉及公司登记管理问题，故为与法条吻合和叙述便利，以下统称市场监督管理部门为公司登记机关。 一、“冒用他人身份证虚假登记”的处理职责 依照《公司登记管理条例》和《中华人民共和国居民身份证法》等相关规定，公民投诉或者控告他人冒用其身份证虚假登记公司或者其他不法侵害行为的，其查处职责不在公司登记机关。 《中华人民共和国居民身份证法》第十七条规定“有下列行为之一的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得：（一）冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的；..” 第十八条第二款又规定“有本法第十六条、第十七条所列行为之一，从事犯罪活动的，依法追究刑事责任。”这就是说，只要他人冒用身份证，不论其行为是否经被冒用人同意，是否用于公司注册登记，都构成违法，都应当由公安机关依法处置。如果冒用他人身份证，导致被冒用人或者国家利益蒙受重大损失，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。很显然，公民投诉其身份证被冒用，不属于公司登记机关的处置范围。 当然笔者不是说，类似于冯先生“被股东”“被法定代表人”的投诉，公司登记机关可以一推了之，什么事都不需要做，只需坐等公安机关或者法院有结论才予以处置。恰恰相反，公司登记机关应当积极作为，履职自己的职责，该撤销登记的，应当依法撤销，但角度并不是查证“冒用身份证”是否属实。公司登记机关既然不具有认定“冒用身份证”违法行为的职权，自当无权对此进行调查，更遑论对其实施行政处理，否则就是越权行使行政职权，构成违法。 倒过来，公安机关是否查证“冒用身份证”的事实，是否认定冒用身份证的行为，也非公司登记机关作出相关处理的唯一事实依据。公司登记机关依职权处置“被股东”，并不依赖公安机关对冒用身份证的事实认定和结论。因为公司登记机关职责履行，落脚点在于在于维护公司登记管理秩序。当然公安机关的认定结论，有助于补强公司登记机关认定“被股东”违法的证据以及情节严重的一个考量，仅此而已。 二、公司登记机关对“被股东”的处理职责 《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条都作了一致的规定“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”据此，公司登记机关有查处“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记”（以下简称“骗取公司登记”）行为的职责。 类似于冯先生的“被股东”投诉，不论其是否因身份证被冒用引起，都直接指向了可能存在骗取公司登记行为，负有查处该违法行为职责公司登记机关，以“冒用身份证”不属本机关管辖为由推脱，或者直接要求投诉人提供“被股东”的确凿证据（是指笔迹鉴定结论、公安机关认定身份证被冒用证明或者法院的相关生效判决等），都不是依法履职的表现。 笔者认为，公司登记机关接到“被股东”的投诉，应根据自己的职责，向投诉人释明，有关他人冒用其身份证的事项，应当向公安机关报案；对于投诉人“被股东”的问题可以向公司登记机关投诉举报。投诉人可以书面也可以口头（须由执法人员制作笔录）向公司登记机关陈述：自己没有出资办理过涉案公司，登记档案中有关申请文件上的股东签字以及身份证提交均不是本人所为，请求公司登记机关撤销涉案公司的设立登记。同时告知投诉人，其向公安机关报案将有助于公司登记机关查处骗取公司登记行为，报案证明或者公安机关查证冒用身份证事实成立的结果都将成为撤销公司登记的一个重要考量。 三、公司登记机关须厘清自己的履职性质和范围 笔者认为，公司登记机关履行查处骗取公司登记行为的职责，千万不要“想多了”，什么事都考虑周全，很可能反而构成自己的渎职行为。 首先需要把握，公司登记机关履行查处骗取公司登记行为的职责目的是什么？是保护股东权益吗？不是！公司登记机关无论查处虚报注册资本、虚假出资、抽逃出资，还是查处骗取公司登记行为、不按规定办理变更登记行为等，其目的都在于维护公司登记管理秩序，保障社会交易安全，并不在于维护股东权益，保障公司利益，即便有也仅仅是“维护公司登记管理秩序，保障社会交易安全”副产品。公司登记机关不履职或者乱履职可能侵害股东等权益，这是行政复议或者行政诉讼申请人、原告资格判定的依据，而非体现行政机关人身、财产权利的保护职责。 有的担心，投诉人自称的“冒用”并不一定真实，签字虽然不是他所签，但却可能是他真实意思表示，这可是有不少案例证明的。一旦自己盲目撤销，很可能会将自己陷入纠纷的漩涡之中不能自拔。所谓“建议是让冯先生去法院告，告赢了，才能撤销”，不排除是基于这种心理。那种期待公安给一个查证属于假冒他人身份证的证明或者法院的相应生效判决，仍然根源于一个“怕”字。而这恰恰反映了我们缺乏应有的担当，有损于“公司登记机关依法履行职责，不受非法干预”的独立行使职权的精神。 笔者认为，不论公安机关是否查证属于冒用身份证行为，也无需关注法院民事判决是否属于当事人真实意思表示，只要公司登记机关有确凿证据证明构成骗取公司登记行为，足以证明该情节严重的，公司登记机关就有权作出撤销公司登记或者吊销营业执照的行政决定。比如一个公司，从设立到数次变更登记，其股东在决议、章程等法律文件上的签字均为他人代签，长期无视公司登记法规，当然可以认定为情节严重，不论该签字是否属于该股东真实意思表示，公司登记机关都有权撤销公司登记或者吊销其营业执照，以儆效尤！ 公安机关查处冒用身份证行为、法院民事审判，与公司登记机关查处违反公司登记管理规定行为，原则上都可以并行不悖，通常情况下并不存在一个行政行为的作出需要根据其他国家机关的决定、判决为前提。 可能又有人担心，冯先生这个“被股东”公司还欠税300多万，如果公司登记机关撤销了公司登记，那么这欠税谁来偿还？这个确实是个问题，但这个问题如何解决也不是公司登记机关职责范围的事，欠税问题的处理与“冒用身份证”问题倒是相连的，唯有查清“冒用身份证”是否属实，是否有不法分子从事违法犯罪活动，才能有效解决欠税问题。如果“冒用身份证”属实，那么“欠税”（实质是盗取）就是危害国家利益的直接证据，构成刑事犯罪的，应当以刑法手段予以严厉打击。 撤销登记或者吊销营业执照后，如何办理注销？这个实在又是想多了。“被股东”“被法定代表人”公司，本来就是假公司，一出来就是非法的，将不法分子绳之以法，这事也就了结了，还需要僵硬死板地办理注销登记吗（被冒用者自然与此无关，冒用的不法分子难道有资格办）？如果一定要办注销，那么也只能是公司登记机关依职权单方面决定注销（这个总局已经在考虑了）。 四、公司登记机关对“被股东”的处理程序 公民因“被股东”“被法定代表人”向公司登记机关投诉，应当按照行政处罚程序办理，理由就是此投诉指向骗取公司登记行为，而此违法行为一旦构成，公司登记机关将作出罚款、吊销营业执照的处罚或者撤销公司登记的决定。 其一，投诉举报处理的初始阶段，是核查投诉举报是否有事实根据，这个公司登记机关的行政处罚程序已相当成熟。 其二，调查结果，即使认定构成骗取公司登记行为，也不一定都给予撤销公司登记的处理，也可能给予罚款或者吊销营业执照的行政处罚。 其三，虽然全国人大常委会法工委《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复〔2017〕2号），不认为撤销公司登记属于行政处罚，但这并不影响公司登记机关按照行政处罚程序办理。 撤销公司登记对当事人而言具有重大利益关系，故按照合理行政基本要求，行政机关在作出涉及当事人重大利益行政决定前，应当告知拟将作出行政决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的陈述、申辩权利和要求举行听证的权利。而行政处罚程序在这方面相对成熟和完备，故公司登记机关参照原工商总局行政处罚程序（2019年4月1日后，直接参照国家市场监管总局第2号和第3号令）执行，就可避免被指程序不当，导致撤销决定无效的问题。 有人主张适用《行政许可法》第六十九条的规定予以撤销公司登记，笔者不赞同这一观点。 查《行政许可法》第六十九条，其第一款所列的五种撤销情形，都指向行政机关工作人员违法实施行政许可的行为，而第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”的规定，其实也与第一款相关联，并不完全独立，否则应另起一条。所谓“行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的”也可能是因为被许可人贿赂行政机关工作人员而导致的。在这种两者合一的状况下，按照第十六九条第四款“依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”的规定，行政许可被撤销，被许可人不仅无权获得行政赔偿，也无权要求基于许可的其他民事赔偿。第六十九条第二款设置的目的，在这里已经是一目了然。因而，对“被股东”的投诉举报处理，除涉及本机关工作人员渎职外，不应启动内部监督程序，适用第六十九条来处置。 再者，《行政许可法》与《公司法》之间，就公司登记管理而言，公司法是特别规定，而行政许可法则是一般规定，《公司法》第一百九十八条已明文规定对骗取公司登记行为的处置，却还要绕到《行政许可法》去处理，不符合“法的特别规定优于法的一般规定”的法律适用原则。 五、公司登记机关对“被股东”投诉处理的实务操作 对“被股东”处理的具体操作，各地不尽相同，各有千秋。杭州市市场监督管理局的基本做法是：首先对投诉举报按照行政处罚程序予以处理，接收投诉举报材料，给投诉人制作调查笔录，详细了解有关“被股东”情况。一般投诉人事先查询过涉案公司档案，因而会要求投诉人说明对登记档案中其他股东、代办人是否认识。其次，已经向公安机关报案的，提交报案证明；尚未报案的，告知报案，并反馈报案证明。让投诉人报案的目的，在于给投诉人施加心理影响，如果是假投诉，很可能就不敢去报案；真的投诉自然会坦荡前往，公安派出所也都会出具相应的报案证明。第三，投诉事项立案后，做三项调查：实地调查住所地，确认公司是否在该住所地活动过；调查代办公司有关人员（也可能找不到），主要核查是否认识“被股东”的投诉人；联系涉案公司档案登记的其他股东，无法联系可以发布《询问通知书》送达公告。第四，做相关的笔迹鉴定，一般调取涉案公司档案中的《公司登记（备案）申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《法定代表人信息》、《承诺书》、《公司章程》五份申请材料进行投诉人笔迹鉴定。第五，决定撤销的予以公告，需要公告两次，即拟决定告知公告和撤销公司登记决定公告（杭州市市场监督管理局官网可以查到这些公告）。然后制作《撤销公司登记决定书》，抄送投诉人。 笔者认为，杭州市市场监督管理局如此操作，还是基于“小心为上”的原则，虽然迈出了敢于担当，不“依靠”其他部门处理结果直接作出撤销决定的坚实一步，但仍然感觉程序有点繁琐，有的甚至也要拖很长的时间，故还可以胆子更大一点，效率还要再高一点，证据要求还可以再宽泛些。比如笔迹鉴定，不能将其作为必备的证据，有些肉眼足以判断差异性的，可以不作鉴定结合其他证据直接予以认定。 公司登记机关查处骗取公司登记行为，虽然目的在于维护公司登记管理秩序，但撤销登记决定的作出，客观上也解决了“被股东”的问题，从而有效地解除了相应的“限制”和侵害。因而公司登记机关效率越高，处置越快越到位，不法行为对他们的损害就会越低，故对这类投诉撤销登记的门槛还需要降低，一般基于两点，即可决定撤销公司登记：一是投诉人已向公安机关报案，并承诺如虚假投诉自愿承担相应的法律后果；二是有确凿证据证明五份以上申请材料中的“被股东”投诉人的签字是虚假的。当然这样操作或许也有可能导致损害他人合法权益，但只要这种可能所占的比例很低，如5%以下，还是值得去做，毕竟行政是效率优先。再者，即便后来有证据证明投诉人虚假投诉，公司登记机关也可以自行撤销原撤销决定，实行回转也并非是不可以的。这个如相应的容错机制支撑，公司登记机关的效率必定会大大提高。 以人民为中心，依法履职，尽职尽责，敢于担当，不仅是对基层市场监管部门要求，也是对包括总局在内各级市场监督管理部门的要求。上级要勇于撑起基层“尽职尽责，敢于担当”的保护伞，不仅应当制定有担当的尽职免责规定，也需要给予基层勇于担当的必要支撑，包括建立合理规范的容错机制，切实保障想干事、敢干事的一线执法人员的正当权益。（作者单位：杭州市市场监督管理局） |
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