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科学推进城镇化 促进城乡一体缩小城乡差别——解读与回顾15个一号文件(九) 文/【布衣】 实现四个现代化，最困难的是实现农业现代化。然而，没有农业现代化，就没有国家整体的现代化;没有农村的全面小康，就没有国家整体的小康;没有农民的富裕，就没有国家整体的富裕。“三农”成了国家发展、进步的短腿，不解决“三农”问题，中国就迈不过坎，达不到文明、富强、和谐的彼岸。 2004年一号文件第三章第9条提出：繁荣小城镇经济。小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。这一条就是城镇化的前身，也提出了城镇化的基本要求，就是“产业发展、人口聚集”。 2006年一号文件的标题是《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，文件第一章第1条说：建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。第4节提出：要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。很明显，城镇建设的步伐受到新农村建设的干扰，各地的领导力量、财政支出均向新农村建设倾斜了。 2007年一号文件再次重申了社会主义新农村建设，没有涉及城镇化的内容。 2008年一号文件第一章第4条提出：探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。没有明确的城镇化指向。 2010年一号文件第四章第23条提出：推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。可以说，这里才真正明确提出城镇化概念，并开始从制度上探索城镇化。 2014年一号文件第七章第30条提出：加快推动农业转移人口市民化。积极推进户籍制度改革,建立城乡统一的户口登记制度,促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。提出：鼓励各地从实际出发制定相关政策,解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。 2015年一号文件第三章的标题为“围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设”，提出：中国要美，农村必须美。繁荣农村，必须坚持不懈推进社会主义新农村建设。要强化规划引领作用，加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。整个文件，没有明确提出“城镇化”的措施、目标和任务，也没有时间表。而是继续强调了“坚持不懈推进社会主义新农村建设”。 2016年一号文件第四章第20条提出：大力发展特色县域经济和农村服务业，加快培育中小城市和特色小城镇，增强吸纳农业转移人口能力。进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率。明确提出了转移1亿农村人口的目标。 2017年一号文件第16条提出：培育宜居宜业特色村镇。围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。提出了“特色村镇”建设。 2018年一号文件的主题是乡村振兴，有人说是“逆城镇化”，或者说城乡一体化，在十二章第四条提出：加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。目标是发展农村达到缩小城乡差别，促进农业发展农民富裕。 可以看到，城镇化战略没有得到一贯执行。2004年提出繁荣小城镇经济，提出了“产业发展、人口聚集”的方向，这是正确的。如果坚持这个方向，在制度、政策、财政等若干方面给予足够支持，各级领导给予必要重视，科学规划、稳步推进，确定科学途径，使用恰当方法，坚持十年，我们可以想象，中国可能已经完成或者说接近完成数以万计的小城镇建设，近亿的农村人口已经转移到小城镇，从事二、三产业，居住条件有较大变化，生活质量有明显提高，各种公共服务设施基本齐全，社会事业明显进步。但是，2004年，城镇化并没有成为国家发展战略，没有得到足够重视。此后，“三农”工作重心转移到社会主义新农村建设，城镇化被淡化，错失十多年的宝贵发展时机。 二元化户籍制度改革没有任何突破。户籍二元化制度具有特殊历史背景，现在纠结这项制度的对与错没有任何意义。可以肯定的是，它越来越成为阻碍社会进步的绊脚石，危害社会公平、公正，必须进行改革。但是，喊了这么多年，从2006年提出改革，2010年要求深化改革，至今没有任何突破。改革二元化户籍制度，就是要破除与户籍有关的一切特殊待遇，教育、医疗、就业、生育、养老、购房等凡是与户籍挂钩的特殊规定，都应该毫无疑义废除，做到这一点，户籍制度改革就水到渠成了。 要用市场公平竞争的原则促进人口多向流动，东、中、西部之间流动，农村、城市之间流动，城市与城市之间流动，让人民群众享受公平、公正的竞争机会，享受相对公平、公正的待遇。2015年一号文件第二章第13条提出：加快户籍制度改革，建立居住证制度，分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇。现阶段，不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩。可以看到，政府对现阶段农村人口迁出的利益问题十分担忧，态度谨慎。 城镇化不能成为新的“造城”运动。城镇化必须遵守实事求是原则，科学规划、稳妥推进，绝对不能成为新一轮“造城”运动，绝对不能成为房地产资本的一场盛宴。新城镇，要优先解决交通、供水、污水排放、垃圾处理等基础设施建设，教育、医疗、文化等公共服务要优先配套，社会事业、公共服务的能力和水平要跟上城镇化步伐，要能够将流动人口从大城市吸引回来，将农民从农村吸引过来。变成城镇居民的农民，身份的改变要能够带来待遇的改变，妥善解决就业、住房、养老等问题，要防止农民的积蓄成为各种利益集团抢夺的香馍馍，防止他们在离开土地的时候，变成新“房奴”。
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