|
中国网中国视窗 改革开放以来，伴随着工业化和非农化进程的加速，大量农村人口从农业生产中转移出来，进入城镇就业、生活和居住。然而，在我国快速城镇化的过程中，由于户籍制改革严重滞后，以及城乡分割的社会保障体系和公共服务制度，大量进入城镇的农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但依然无法与城镇户籍人口享有同等的就业和社会保障待遇，并没有真正市民化。与此同时，在土地政策等客观制约因素的影响之下，本地农民尤其是发达地区的本地农民的市民化意愿也一直不高。因此，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。不仅在城市内部产生了农业转移人口与城镇居民的新二元矛盾，而且农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。所以，中国现阶段的城镇化是一种不完全、质量不高的城镇化。为了提高我国城镇化的质量，促进社会经济健康发展，党的十八大报告明确提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2014年3月16日，中共中央国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。在新形势下，如何采取有效的政策措施，有序推进农业转移人口市民化，是各级政府所要面对的重大课题。 东莞市是广东省内一座历史文化名城，凭借改革开放的有利时机，以及毗邻港澳的区位优势，大力发展加工制造业，在促进经济增长方面取得了令人惊讶的成绩。20世纪80年代以来，东莞市年均GDP增长保持在两位数以上。经济的快速增长吸引了大量外来人员进入东莞工作和生活，外来人口数量远远超过本地户籍人口数量。因此，东莞如何探索出一条具有中国特色的新型城镇化道路，促进农业转移人口市民化，对于广东省和全国来说意义重大。 一、农业转移人口市民化的界定与内涵 城镇化必然导致农业人口转移。但是，农业人口转移并不等同于实现了农业人口市民化。尽管进入城镇的农业转移人口被统计为城镇人口，但是由于户籍制度改革严重滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务制度，他们很难享受到与本地城镇居民同等的就业和福利待遇。城镇化的核心是人的城镇化，农民进城不等于实现了城镇化，他们还需要市民化。农村人口向城市转移，身份从农民转变为市民，实现农业人口市民化，是我国现代化发展的客观要求和必然趋势。 对于农业转移人口市民化的界定，虽然不同学者的表述不同，但差异不大。金三林（2013）认为农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。金中夏、熊鹭（2013）认为农业转移人口市民化是指农业转移人口在城市获得工作并最终获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项公共服务而成为城市市民的过程。邱鹏旭（2013）认为农业转移人口市民化，就是指农村人口在经历生产生活地域空间的转移、户籍身份的转换、综合素质的提升、市民价值观念的形成、职业与就业状态的转变、生活方式与行为习惯的转型后，真正融入城市生活，被城市居民所接受的过程和结果。从狭义角度来看，一般认为，农民转移人口市民化是指从政府层面上推进农民、农民工等获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等。在中国，最明显的标志就是获得所在地的城市户口。从广义角度来看，农业转移人口市民化则是借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面向城市市民接近的过程。 综合以上观点，我们认为所谓农业转移人口市民化，就是赋予自愿在城镇就业居住的农业人口以市民身份和权利，使其能够公平地享受城镇公共服务的过程及有关的制度安排。农民进城不是一个简单迁移的过程。当前的重点是解决城市二元化问题，解决户籍、住房、医疗、养老、教育等一系列社会保障和社会服务问题，通过完善的公共服务体系，让进城农民均可享受公共服务，促进农民融入企业、子女融入学校、家庭融入社会，成为待遇平等、以人为本的城镇化，这是未来我国城镇化的主要方向，也是城镇化的新型路径之一。 二、东莞农业转移人口及其市民化状况 1、农业转移人口规模大且处于相对平稳阶段 东莞市农业转移人口主要包括两部分人群：一部分是具有东莞市农业户籍，但不从事第一产业的人群，另外一部分主要是从外省或广东省内其它城市来东莞经商或打工的外来劳动力及随迁家属。根据《东莞统计年鉴》的数据，2012年东莞市的户籍人口数187.02万人，而常住人口数是829.23万人。简单估算一下，在东莞市长期工作生活的外地人口是本地户籍人口的3.4倍多。如图1所示，东莞目前农业人口转移处于相对平稳阶段。 在东莞市本地户籍人口中，拥有农业户籍的人口数量占全部人口数量的比例从1949年的82.5%逐步下降至2012年的48.7%。但是，东莞市农业户籍人口中真正从事农业的人口却非常少。从1980年至2012年，东莞市农业户籍人口中从事第一产业的比例从77.0%降至6.4%。2012年末，东莞市农业户籍人口中从事第一产业的人数仅在6万人左右，绝大部分都从事第二和第三产业，分别有47.62万人和40.80万人。这说明东莞市本地农业转移人口大约在88.4万人左右。从产业分布情况来看，东莞市农业户籍人口在第一产业的就业比例逐年下降，2004年以来，第二产业的就业比例也呈下降趋势，而第三产业的就业比例增长较快。
图1 东莞市常住人口与户籍人口情况 2、东莞市常住人口城镇化率较高，但市民化率偏低 2012年，东莞户籍人口总数为187.02万人，其中非农业户籍人口为96万人，东莞市户籍人口城镇化率为51.33%（本地非农业户口人口/户籍人口）。按常住人口计算，2012年末全市常住人口829.23万人，其中城镇常住人口735.28万人。常住人口城镇化率为88.67％（城镇常住人口/总人口）。户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率37.34个百分点。从户籍角度看，市民通常是指在城镇居住且拥有本地非农业户口的城镇居民。如果用城镇非农业户籍人口占常住人口的比重来衡量一个地区的市民化率，即使到2012年，东莞市的市民化率也仅为11.58%左右。没有实现市民化的城镇化是不完全的城镇化。我们将常住人口城镇化率与市民化率的差距称为“不完全城镇化率”，即未实现市民化的城镇常住人口占总人口的比重。2012年，东莞市不完全城镇化率为77.09%，远高于同期全省、全国水平。不过，东莞市民化率偏低的主要原因在于城镇居民与农业转移人口在许多公共服务方面（比如社保、医疗、教育等）的差距不大，导致许多农业转移人口并不急于改换身份，落户东莞。接下来，我们将详细总结分析东莞市社会政策的发展情况。 三、东莞的社会政策发展：从差异走向融合 经过30多年的改革开放，东莞已经成为珠三角重要制造业中心和国际知名的“世界工厂”。大量外来务工人员进入东莞劳动密集型出口加工行业，外来常住人口比重持续上升。数量庞大的外来人口给东莞的公共服务和社会管理带来了严峻的挑战。为了应对工业化和城市化过程中出现的这些问题和矛盾，近十年来，东莞积极进行社会政策改革，在完善本地户籍居民社会保障制度的同时，积极回应外来务工人员的公共服务需要。为了增加外来人口对东莞的认同，减少歧视，东莞当局在2007年特别提出了“新莞人”这样的专属名词，用它来指称在东莞工作生活的非本地户籍居民，并成立了“新莞人服务管理局”这个专门的政府机构来服务外来务工人员，促进外来人口积极融入东莞的建设与生活。东莞市政府在致力于建立城乡一体化的社会保险制度、完善社会救助及社会服务的同时，积极发展新莞人的社区组织与公共服务，加强对新莞人群体的人文关怀。 目前，东莞作为沿海经济发达地区的代表城市，在社会保障制度建设方面，已经打破了本地城乡户籍的限制，实现农村户籍居民和城市户籍居民在医疗、养老保障上的无差异；打破单位职工、灵活就业人员与非就业人群的体系分割，将企业职工和城乡居民的医疗及养老保障并轨，实现城乡一体化的运行；打破了本地—外地户籍关系的限制，即非本市户籍的外来务工人员也被纳入到养老、医疗的体系中，享有与本市户籍的企业职工同等的医疗保障待遇。这些变化和发展，在很大程度上打破了长期以来以社会职业（户籍）身份为依据提供社会福利和服务的社会政策路径，在相当大的程度上消除了福利权利获取中的“城镇—农村户籍”、“职工—非职工”以及“本地—外地”的区隔，从而从多个维度对地域范围内的社会公民身份构建产生了重要的影响。 通过系统分析东莞市相关社会政策文本和制度安排，可以发现东莞市城镇居民、农村居民和外来人口所享受到的社会权利存在两个明显的特征：一是农村居民的社会权利在迅速提升，他们与城镇居民在社会权利上的差序性逐渐弱化，普同性增强。城镇居民与农村居民在义务教育、住房保障、医疗保障三个政策领域享受完全相同的待遇，其供给、条件性和成员资格问题完全相同。他们在社会救助、养老保险两个政策领域享受的待遇略有不同。简言之，只要是在东莞市出生的人，无论城乡户籍身份，大部分情况下均可享受一体化的社会权利。一种无城乡区隔的地域社会公民身份已在东莞市构建起来。二是东莞市外来人口，特别是农民工的社会权利也得到了一定的提升，他们作为劳动者的身份以及相应的社会保险权得到了承认。在义务教育权利和住房保障方面，少部分外来人口可以根据就业和贡献而获得享受资格。在医疗保险和养老保险领域，绝大部分外来人口可以通过就业而参加社会保险，他们与本地人口的区别较小。在社会救助方面，外来人口并不能享受政府提供的保障。 总的来说，在东莞，行政区域是社会公民身份划分的界线，在这个界线区域内，传统户籍制度中对城乡身份的严格划分逐渐消失，本地户籍居民享受几乎相同的社会权利；外来人口与本地居民享受的社会权利差异逐渐缩小，如在义务教育和社会保险领域。可以发现，东莞社会公民身份差序由“城镇—农村”、“本地—外地”的双重二元分割逐渐变成“本地-外地”为区隔特征的二元差序格局。东莞市推进农业转移人口市民化已经具备了比较好的经济基础和前提条件。 四、东莞农业人口市民化的成本与分担机制 推进农业转移人口市民化是各地方政府所面临的一项重要任务。不同地方的市民化程度差异较大。推进这项工作的难点在于制度改革背后的利益分配以及随之产生的成本问题。东莞市推进农业人口市民化的工作主要包括两方面：一是本地农业户籍人口的市民化，尤其针对那些具有本地农业户籍，但从事非农工作的群体，二是外地农业人口市民化，主要针对长期在东莞打工、经商的外地农业户籍人口与其随迁家属。农业人口市民化的成本主要是指农业人口到城镇地区定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务等所需的各种经济投入。从投入来源看，通常可以分为公共成本（财政成本）、个人成本和企业成本。其中，公共成本主要是政府为农业人口市民化所提供的各项公共服务成本、社会保障成本，以及新增的基础设施和公共管理成本。个人成本主要指农业转移人口及其随迁家属在城镇工作、定居所需支付的必要的生活费用和发展费用。在企业层面，按照国家法律规定，企业必须为所雇佣的员工提供必要的劳动条件、劳动保护、薪酬待遇，并依法为劳动者缴纳社会保险费。但是，无论雇佣的是城镇户籍职工还是农业转移人口，企业都必须支付上述成本，所以，这部分成本在很大程度上属于企业自身的生产运营成本，而非农业人口市民化成本。正因如此，我们在测算东莞农业人口市民化成本时并不考虑企业方面的成本。此外，农业人口市民化遵循自愿原则，个人会根据自身的人力资本状况、经济收入水平等客观因素来选择合适的城市落户，因此，与很多研究一样，我们并不测算农业人口市民化的个人成本，而集中研究农业人口市民化的公共成本。 1、东莞农业人口市民化的公共成本估算 为了直观地反映东莞农业人口市民化的公共成本，我们采用分类加总法，分别对其细项进行测算后再进行加总。公共成本是指为容纳新市民化人口，政府在城镇基础设施建设与维护、社会管理、公共服务等方面所需增加的财政投入，主要包括城镇公共基础设施投入、城镇公共管理投入、社会保障投入、保障性住房投入、随迁子女义务教育投入等。我们参考东莞市相关部门提供的最近几年的数据，从社会公共成本角度测算东莞在农业人口市民化进程中新增一位有代表性新市民的年均支出成本。经过我们的估算，东莞市农业人口市民化平均每人每年需要的公共成本大约为43390元，详细情况可参考表1。 需要注意的是，新市民化人口中既包括外来劳动力，也包括随迁家属。一些特定的支出项并不是所有的新市民化人口都会享受，比如最低生活保障、随迁子女义务教育等等。我们所测算的公共成本是根据常住非户籍人口计算得到的平均值。特别说明的是，本研究所测算的社会养老保险成本是未来长期养老保险隐性债务折现后在30年内的平均分摊额，在短期内并不需要支付。 表1 东莞市农业人口市民化的公共成本估算结果
2、东莞农业人口市民化的成本分担机制 如前文所述，东莞市常住人口城镇化率（城镇常住人口/常住人口）已经处于比较高的水平，但市民化率（城镇非农业户籍人口/常住人口）还偏低。外来人口远远超过本地人口的东莞市在推进农业人口市民化方面还有较大的提升空间。在公共服务方面，东莞本地城镇户籍人口与农业户籍人口差异不大。换句话说，基于城乡户籍的公共服务差异在东莞本地人口身上并不明显。尽管东莞目前依然保留着农业户籍与城镇户籍的划分，但除了依附于农村土地上的权益外，两者并无显著差异。东莞农业人口市民化的重点对象是大量长期在东莞城镇地区打工、经商、投资的外来劳动力以及随迁家属。让他们平等地享受与本地居民一样的公共资源、公共服务，以及社会福利待遇，东莞需要建立一个由政府、企业、个人和市场共同承担的多元化成本分摊机制，才能有效推进农业人口市民化的进程。 第一，东莞市要积极争取中央和广东省政府的财政支持。东莞市是全国本外人口倒挂现象最突出的地区之一，吸引了大量外来人口来莞就业生活。国家理应在促进区域协调发展和引导外来人口合理流动的基础上，加大对外来人口集中流入省份和地区的财政支持，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。中央和省级财政安排转移支付时需要考虑常住人口因素，以专项转移支付为手段，根据东莞市吸纳农业转移人口的规模，每年定向给予相应的财政补贴。广东省也可设立专项基金，加强对东莞市的补助，支持省内跨市迁移至莞的外来人口的基本公共服务。 第二，理顺东莞市政府与镇（街道）的事权与财权。加强市级政府在基本公共服务、重大基础设施建设和维护、区域协调发展方面的责任；强化镇（街道）社会管理和地方公共服务责任。调整东莞市政府与镇（街道）的财政分配关系上，可以试行“核定基数，超收分成”的办法，并完善配套措施，调动各镇（街道）的积极性，增强其提供公共服务的能力。 第三，在大型基础设施建设、新建公租房等方面探索建立多元化筹资机制。 充分发挥财政资金的杠杆作用，吸引和带动各方面资金参与。争取省级发债资金向东莞市倾斜，探索发行一般债券和专项债券，为城市基础设施建设筹集长期建设资金；推广PPP、BOT等模式，吸引社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。公租房可以尝试由政府投资建设、开发项目配建、社会投资建设、单位自筹建设、产业园区和重点产业镇（街）集中建设、利用集体建设用地建设等。通过建立多元化的筹资机制，有效降低农业人口市民化的公共成本。 第四，企业应重点分担农业人口市民化的社会保障、职业技能培训、住房保障成本。首先，企业应该按照法律要求，坚持“同工同酬、同工同权”的原则，确保外来劳动力享有合理的工资待遇和福利保障，帮助他们参加社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险等项目。其次，根据国家规定，企业可以按照职工工资总额的1.5%提取教育培训经费。企业应确保这笔资金真正用于外来劳动力的职业技能培训，增强其自我发展能力，帮助其尽快融入城市生活。最后，企业应在条件允许的范围内，尽可能地利用工厂空房、废弃厂房等积极建设农民工宿舍，努力改善农民工的居住条件，减轻和缓解政府在为新市民化人口提供住房保障方面的压力。 第五，通过市场化手段盘活农村资产，实现农业转移人口“带资进城”。首先，东莞市政府要加快对农村各类资产进行确权工作，对农村土地承包经营权、宅基地使用权等确权到户，推动农村集体资产的股份量化，加快建立完善各类农村资产的交易流转平台，通过市场化手段，将农业转移人口在农村拥有的各种资源转化成其市民化的资本，推动其“带资进城”。完善土地有偿使用制度，按照统筹开发、综合利益共享的原则，在经营性项目开发中，合理保障被征地农民的利益。 五、东莞推进农业人口市民化的总体思路与政策措施 城镇化是现代化的必由之路，是解决农村、农业、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，也是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。东莞市在进一步推进农业人口市民化的过程中，需要加快户籍、就业、教育、土地、住房、社会保障等综合配套改革，实现农业转移人口的职业转化、地域转移、身份转换以及价值观念和生活方式的转变。为此，东莞市要充分发挥自身的发展优势和改革基础，按照“以人为本、统筹兼顾”的原则，稳步推进农业人口市民化进程，多措并举、分层分类做好市民化工作，积极引导农业人口有序转移，建立政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的市民化机制。 1、东莞推进农业人口市民化的总体思路 一是分层分类，稳步推进。根据东莞农业转移人口的特点与需求，优先推进省内农业转移人口市民化。省内农业转移人口具有类似的文化背景、生活习俗，就地市民化的可接受程度更高、可操作性更强。建议东莞按照“先本地本省，后外地外省”，推动农业转移人口市民化。对于外省农业转移人口，要优先推进三类群体的市民化：一是稳定就业、工作年限长的农民工。这类群体在东莞务工经商的时间较长，就业和收入比较稳定，生活方式已基本融入当地，具备了转变为市民的条件。二是举家迁徙的农民工。这类人群返回老家定居的意愿较弱，市民化意愿和能力都较强，应该考虑优先落户。三是受教育程度较高的新生代农民工。这类群体素质较高，大部分没有务农经历，基本不懂农业生产，主要在大中城市务工，具有在城市定居的强烈意愿，给予其市民化待遇，可以提升市民化人口的整体素质。 二是存量优先，合理布局。根据农民工进城时间长短和就业能力高低，优先解决存量，逐步实现非农就业的农业转移人口市民化。同时，东莞市要加强对各镇、街道的产业布局、公共设施容量、综合承载力的调查研究，制定科学的发展规划，积极引导农业人口有序转移，促进人口与产业协同集聚，推动形成以东莞市为中心，各镇、街道协调发展的城市化格局。东莞市各镇、街道要着力提升公共服务水平，积极引导人口和产业集聚，强化产业支撑，切实提高对农业转移人口的吸纳能力。此外，东莞要抓住虎门和长安撤镇设市设区试点的机会，积极探索新型城镇化的发展路径。 三是机制创新，重点突破。农业转移人口市民化是一个比较漫长的过程，需要支付巨额的市民化成本。要合理消化这一改革成本，东莞要全面建立起政府合理负担、企业依法负担、个人自愿负担的农业转移人口市民化成本分担机制。首先，要充分发挥政府主导作用，根据农业转移人口市民化成本分类，坚持事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、就业、住房保障、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。其次，鼓励企业和社会广泛参与，分担农业转移人口市民化的成本。企业要依法为农民工提供就业培训，加强劳动保护，及时为农民工缴纳相关社会保险费用。最后，创造条件让农民“带资进城”。农业人口市民化不能以放弃农村土地和集体资产权益为前提，而要把农业人口市民化与农村产权制度改革有机联接起来。通过对农村各类资产确权颁证，完善农村产权交易体系，使农民能够跨越市民化的成本门槛。此外，东莞市政府可以通过建立多元化可持续的城镇化投融资机制，有效降低农业人口市民化的公共成本，优先重点解决农业转移人口最关心的教育、住房、社会保障等问题。 2、东莞推进农业人口市民化的政策措施 按照“分层分类、稳步推进”，“存量优先、合理布局”，“机制创新、重点突破”的基本思路，考虑到东莞农业转移人口数量庞大，市民化进程的复杂性与长期性，建议东莞市采取以下几方面政策措施有序推进农业转移人口市民化进程。 第一，深化完善户籍制度和积分制改革，拓宽农业转移人口市民化的途径。2012年，东莞本地人口中拥有农业户籍的比例为48.7%，但是，农业户籍人口中真正从事农业的人口却非常少，仅6万人左右。此外，东莞本地农业户籍和城镇户籍人口在公共服务和社会福利方面的差异也不大。因此，东莞可以尝试取消农业人与非农业人口的性质划分，建立城乡统一的户口登记管理制度，建立按居住地进行户口登记和社会管理的制度。当然，这样做的前提是要必须确保农业户籍人口的农村土地和集体资产权益不受损害。 东莞市积分入户政策已经实行了一段时间，取得了一定的成效，但与此同时，东莞积分制入户申请人数在逐年下降。针对这种情形，东莞需要完善积分制入户细则，放宽和优化入户条件，降低入户资格分值，同时降低参保要求，调高技术资格、住房和居住年限等分值，使更多符合条件的农业转移人口落户。此外，东莞需要调整积分入户和人才引进政策的目标人群定位，避免重叠交叉。对于暂时达不到入户条件或不愿意入户的农业转移人口，东莞要完善居住证制度，以居住证为载体，建立与居住年限、工作年限等条件相挂钩享受基本公共服务的机制。 第二，进一步完善农村产权制度改革。在农业转移人口市民化进程中，一方面要坚决维护农民所拥有的土地和集体资产权益，另一方面要推进农民财产权利市场化和城乡要素平等交换的进程，推动城镇户籍准入和土地权利分离，赋予农民更多的财产权利和土地财产处置权。东莞市在农村产权制度改革方面已经取得了较大的进展，并积累了丰富的经验。下一阶段，东莞应在继续完善农村宅基地确权认证基础上，建设全市统一、城乡统一的土地流转市场，探索农民住房财产权抵押、担保、转让，并建立完善农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，探索进城落户农民承包地流转和宅基地退出机制。 第三，提高农业转移人口的就业保障水平，完善就业创业服务体系。除了严格执行最低工资制度，完善工资集体协商制度以外，东莞要加强维护和保障非本市户籍劳动者的合法权益，进一步完善欠薪保障金制度，有效遏制拖欠工资行为，还要规范用工行为，加强劳动安全和职业病防治工作。用人单位使用外来劳动力，必须具备法律法规所规定的劳动条件和相应的食宿条件。凡签订劳动合同的，企业必须按照政策规定为员工缴纳“五险一金”。 此外，东莞要加快建立覆盖城乡的公共就业服务体系，加强市、镇（街）、村（社区）三级公共就业服务机构建设，推进公共就业服务向基层延伸。降低农业转移人口的创业门槛，对有创业意愿并具备创业条件的农业转移人口，要做好提升创业能力的培训，多渠道筹集创业扶持资金，为农业转移人口创业提供贷款担保和资金支持。 第四，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖，逐步缩小外来农业转移人口与本地户籍人口在公共服务方面的差距。享有平等的公共服务是农业转移人口市民化的基本内容。推进农业转移人口市民化，必须健全完善公共服务制度，实现基本公共服务常住人口的全覆盖。与国内其他城市相比，东莞在公共服务均等化方面已经做得比较不错，尤其是在社会医疗保险改革方面，东莞市在全国率先实行一体化的社会医疗保险制度，外来务工人员及其在东莞市中（小）学校就读的子女都可以按规定参加社会医疗保险。总的来说，东莞市的社会公共服务在本地城乡户籍人口中的差异并不明显。下一阶段，东莞市要逐步缩小外来农业转移人口与本地户籍人口在公共服务方面的差距，尽快将具备条件实行普惠制的社会公共服务制度化，比如义务教育、就业培训、公共卫生、计划生育等等。 在住房保障方面，建议东莞适度降低非户籍人口申请公租房的条件，让更多外来人口能够尽早在东莞安居乐业，并以中心城区、中心镇、重点产业园区为重点，发挥功能区位条件优越、产业基础好、发展潜力大的优势，科学布局，建设保障性住房，引导和吸纳农业转移人口成规模的有序流动。农业转移人口集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农业转移人口较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农业转移人口集体宿舍。 第五，建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。由于农业人口市民化需要花费大量的公共成本，流入地政府的积极性往往不高。为了提高各镇、街道吸纳农业转移人口的积极性，东莞需要完善流入地吸纳农业转移人口的激励机制，按照常住人口确定各级财政分成，逐步调整各级政府财政分配关系。东莞市要抓住成为国家新型城镇化综合试点城市的机会，探索建立农业转移人口专项资金转移支付制度，提高城镇基本公共服务支出中央与广东省的分担比例。对于吸纳外省农业转移人口较多的镇街所承担的基础设施扩容和公共服务（比如义务教育、就业培训、保障性住房等）投入等相关事权，加大转移支付力度予以财力匹配，尽量做到按需进行分配、转移和保障，提高流入地政府推进农业转移人口市民化的动力。 第六，建立城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口落户挂钩机制。在中央政府严格控制城乡建设用地规模、严格保护农民合法权益的背景下，东莞市要探索建立城镇建设用地与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的机制。根据吸纳农业转移人口的数量，适度增加建设用地供给。对于本地农业户籍人口市民化，可以在城乡建设用地总规模不增加的基础上，完善农民宅基地、农村集体建设用地权益流转交易市场，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，实现城镇建设用地与农村建设用地“增减挂钩”。 第七，完善农业转移人口社会参与融合机制。为了增强农业转移人口对城市生活的适应性和归属感，建议东莞对农业转移人口开展关于城市生活方面的指导性教育，包括法律知识、安全消防、市情等，积极为农业转移人口及其子女提供地方语言培训、风土习俗介绍等专业服务。建议东莞在推荐参选中央和省各种社会荣誉评选中加大农业转移人口的评选比例。此外，充分发挥各省商会等社会组织的优势，为农业转移人口参与社会实践提供平台。同时，尊重农业转移人口参与社会管理的意愿，实现本地户籍人口和农业转移人口共同参与社会管理服务的新局面。 （社会建设研究院 供稿） |
|
|
