落实“纪法贯通、法法衔接”要求的实践与思考

推进融合贯通 提升监督效能

——关于落实“纪法贯通、法法衔接”要求的实践与思考

十九届中央纪委二次全会强调，面对全面从严治党不断深入、国家监察体制改革全面推进的新任务，面对纪法衔接、执纪执法贯通的新要求，纪检监察干部要强化纪法贯通意识，提高日常监督、执纪审查、依法调查本领，以法治思维和法治方式惩治腐败。

监察体制改革试点以来，浙江省杭州市纪委监委把推进纪法贯通、促进党内监督和国家监察有机统一，作为推进监察体制改革的关键环节，先行先试、大胆实践。近日，杭州市纪委监委梳理“统筹协调贯通履行监督执纪问责和监督调查处置职责”经验，剖析实践中碰到的问题，并提出有针对性的思考和建议。

主要实践及初步成效

明晰职责架构，厘清履职边界。一是统筹纪委常委会和监委委务会职责，集体商议和决策重大事项的议事决策机制。二是厘清内设机构职责。市纪委和市监委共同设立综合部门、信访、案件监督管理、案件审理、执纪监督和执纪审查部门，履行纪检监察两项职能。调整职能部门职责，如党风政风监督室由“直接参与监督执纪”转变为“综合协调监督执纪工作”，统筹协调执纪监督部门开展日常监督。三是重新明晰监督和审查调查职责。实行执纪监督和执纪审查部门分设，监督部门负责联系地区和部门的日常监督，了解掌握联系地区和部门的政治生态状况及轻微违纪违法问题的调查处置；审查部门负责对违纪违法线索的初步核实和立案审查调查，无固定联系地区和单位，实行“一事一交办”“一案一受理”。

健全运行机制，再造工作流程。一是创新内部运行机制。再造监督执纪审查调查工作运行规范及操作流程，制定出台问题线索受理分办、问题线索处置、留置使用审批等运行流程图，形成衔接有序、制衡有效、监督有力的工作机制，打通纪检监察业务运行的“主动脉”。二是加强外部协作机制建设。探索新型协作配合机制，加强与公检法、通信、统计等部门有机衔接协作，制定出台信息查询、措施使用、案件查办、提前介入、移送起诉等协作办法，确保纪法贯通、法法衔接。

规范源头管理，统筹信访举报及问题线索处置。一是统筹信访举报受理。进一步明晰信访举报受理范围、职责边界,对涉及监察业务的信访件，实行专人登记录入，确保及时流转，一件不漏；根据监察法相关规定，调整信访举报受理口径，围绕被反映人身份和行为两个标准判定受理范围。二是规范问题线索处置，对问题线索进行全面起底清理、统一集中管理，对市县两级已办结、在办和转隶移交的问题线索进行梳理核对、分析研判、对口移交、重新分办；创新问题线索分级会商机制，严格按照标准分类处置线索。

探索新型模式，贯通履行监督职责。一是构建日常监督工作制度体系。建立执纪监督整体工作框架，对执纪监督工作要求、方法措施、运行机制等作明确规定。制定规范监督执纪相关工作深化协作配合和执纪监督工作会商机制的相关意见，细化工作流程，强化协作配合，推进日常精准监督、有效监督。二是统筹力量强化监督。统筹纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督工作力量，着力构建既分工负责、衔接贯通，又协同配合、相得益彰的统筹联动工作格局，建立“任务交办、协作联动、蹲点服务”三项机制，定期召开工作例会，总结商讨和部署监督工作。

紧扣纪法贯通和法法衔接，执纪执法同向发力。一是手段灵活运用。充分发挥纪委监委合署办公优势,在初核初查过程中，合理运用法定调查措施，充分运用纪委、监委可使用的调查手段深挖细查，统筹协调、灵活运用，提高案件突破成功率。二是调查审理有机对接。严格落实“先处后移”要求，在审查调查特别是留置案件的调查处置中，注重强化审理与调查工作的协作配合，由审理室提前做好统一把关工作。同意移送司法机关的，经审理部门审核报批后移送司法机关。三是司法机关提前介入。对于需要追究刑事责任的案件，在移送起诉前15日通知检察机关提前介入。检察机关对案件材料进行预先审查，决定提起公诉的，及时将审查情况及结果反馈监委；不予起诉的，除要报上一级检察机关批准外，还需经监委同意。对难以形成统一意见的案件，建立与司法机关提前会商和沟通机制，以确保党委和纪委、监委审议结果的严肃性。四是案件移送依规依法。形成监委与检察机关职务犯罪案件移送有关衔接事项的会议纪要，明确程序步骤，规范移送等要求，确保职务犯罪移送工作依法依规、顺畅高效。五是审理处置规范高效。坚持做到“两个全部”进行处置，即对同级党委管理的监察对象全部由监委下达政务处分决定；对于启动留置调查程序的案件，全部做到先处后移，体现党对反腐败机构的统一领导和监委对公职人员监察的全覆盖。

实践中存在的主要问题

对纪委监委的职责内涵及对接贯通理解还不够深透。纪委和监委合署办公条件下，纪委的监督执纪问责与监委的监督调查处置如何对接贯通，还存在理解不深、思路不清晰等问题。如有的干部认为监委就是要办违法案件，重调查轻监督，导致日常监督工作虚化、弱化；有的干部难以适应监察全覆盖要求，特别是在对基层非党员公职人员有关问题处理上，一时找不到法律依据，陷入束手无策或“等靠要”的被动局面。

统筹纪委监委职责的机制制度有待进一步完善。针对纪法贯通、法法衔接，虽然已经探索建立相关工作机制，但在机关内部衔接、上下衔接、与相关部门衔接协作上仍需在实践中不断完善。如，机关内部的信访、执纪监督与案管部门之间，问题线索传递如何更加紧密有序，执纪监督与执纪审查部门如何更好地分工合作，执纪监督部门如何加强对派驻机构的联系指导，需要继续探索完善；与公安机关协助执行监察留置措施等方面，还需在制度层面予以明确。

日常监督的内容和方法手段有待进一步明确。随着纪委、监委的职能进一步增加，监督范围和对象大幅扩大，监督什么、怎么监督等问题还有待进一步细化明确。如学校、国企等有关人员只有在行使公权力时才是监察对象，对此类人员如何开展日常监督；民主党派机关的非党员公务员，可否采用谈话函询等方式处置问题线索，缺乏上位法支撑。同时，监督执纪工作规则和监察法没有明确监督手段的种类和使用规范，缺乏细化的配套制度；监督工作信息化水平不高，银行数据只能靠人工进行分析比对。

纪检与监察措施的审批使用、文书格式及证据效力等有待规范统一。纪委有11项执纪审查措施，监委可使用12项监察措施外加3项其他措施，两者之间如何转化，需要在实践中逐步探索。如，纪委监委双立案时，会出现重复做两套文书或者用监察措施文书替代的情况。再如，纪检措施与监察措施获取的证据无法通用，等等。

纪检监察干部队伍建设还有待进一步加强。随着监察体制改革进入深水区，干部队伍提升专业化素质更为迫切。以杭州市为例，监察体制改革后，监察对象大幅增加，一定程度上出现工作多而力量少的现实矛盾。此外，当前监委工作已经覆盖到司法领域，链条已经延伸到与检察机关的公诉环节直接相对接，对干部的业务技能提出了更高的要求。

进一步做好“融合贯通”的思考

提高政治站位，准确把握深刻内涵。一是着力强化政治意识，进一步提高政治站位，担负起深化改革、履职尽责的使命担当。二是着力加强监察法学习宣传，切实做到准确理解精神内涵、把握精髓要义，指导做好监督调查处置工作。三是着力更新工作理念，强化对纪委监委属于政治机关的认识，在开展监督执纪问责和监督调查处置中充分体现政治性，在准确理解领会“两委”职责共性和差异的基础上，融会贯通“两委”工作要求，把合署办公的体制制度优势转化为专责监督的效能。

健全融合机制，强化制度保障。一是加强合署办公运行机制建设。完善纪委监委合署办公运行机制制度，进一步梳理明确内设机构职责，加速推进职能融合。完善线索处置、审查审理、涉案款物管理等工作规程，使“两委”工作更加制度化、规范化、有序化。二是深化纪法贯通、法法衔接机制建设。进一步规范相关措施的文书使用，探索建立纪检、监察措施使用的证据转换机制。健全完善案件线索通报、移送和查办案件过程中的协作配合制度，从制度层面固化监委与司法机关、执法机关的衔接机制。三是健全信息协调共享机制。探索建立执纪监督、审查调查信息互通机制，充分发挥“大数据”对执纪监督、执纪审查工作的支撑作用，完善与相关单位的信息快速协查机制。

创新监督模式，提升监督实效。一是监督对象再聚焦。重点按照监察法要求，进一步明确监察对象管辖范围，厘清监督对象，精准有序开展日常监督。二是监督内容再细化。根据相关党内法规和国家法律规定，结合各地各单位的工作特点和现有人员素质结构，进一步细化日常监督内容。三是监督方法再创新。综合常规监督、专项监督、机动监督、协同监督等方式，发挥大数据监督作用，重点研究解决执纪监督室日常监督检查方法举措匮乏的问题。四是监督合力再强化。积极构建工作统筹考虑、力量统筹调配、成果统筹运用的“一盘棋”监督格局。整合纪律、监察、派驻、巡视巡察“四个全覆盖”监督资源，形成监督合力；完善工作会商机制、季度例会制及“任务交办、协作联动、蹲点服务”三项机制，全力加速融合协作。

加强学习培训，打造专业化队伍。一是加强政治能力建设。始终把牢纪委监委政治机关属性，把政治过硬作为第一位的要求，抓好干部队伍政治建设和思想建设。二是加强专业化能力建设。有针对性地加强监察业务知识培训，强化纪法贯通意识，扎实开展技能比武，不断提高日常监督、执纪审查、依法调查本领。三是从严从紧监督管理。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，层层落实“一岗双责”，健全内控机制，加强日常管理监督。充分发挥机关党委、机关纪委和干部监督机构作用，认真核查问题线索；把强化自我监督和自觉接受监督结合起来，以更高的标准、更严的纪律要求，自觉做到忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁。（浙江省杭州市纪委监委课题组）