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千百年来，县域治理对于国家治理和社会发展的基础作用一直没有改变。当前中国正处于经济转型、社会转轨的巨大变革中，准确把握县域特点，着力提升治理能力，是实现县域良善治理进而推动国家健康发展的根本要求和关键所在。 认知县域治理的基本特点 方圆百里，人口数十万，并存城市、集镇、村落三类人居型态，拥有县级、乡级、村级三个治理层级，这是县域的基本特征。今日中国，具有这种空间形态和治理模式的县域，不仅包括县（旗）、县级市，也还包括设区市的下设区。 从国家治理视角来看，县域治理具有基础性。整个中国，县域面积占了80%以上，县域人口占了70%以上。没有县域的稳定，难有整个国家的稳定；没有县域的发展，难有国家整体的提升。正是“凤阳小岗村的承包经营机制”以及“苏南模式”“温州模式”等源于县域治理的改革创新，推动了整个中国近40年持续高速发展，彻底改变了中国人的生存面貌和国际地位。县域政府是国家与社会的结点，没有县域政府的“承上启下”“表情达意”，中央政府和上级政府就是“悬浮政府”，统一国家无从建构，整个社会也会散乱无序。 从转型发展视角来看，县域治理具有根本性。今日中国正处于由传统农业社会向现代工业社会转型的关键时期，中国能否成功转型进而实现民族复兴，重点和难点都在县域。一方面，在当前国际的发展态势和竞争格局下，长三角、珠三角的一些发达县域必须通过“腾笼换鸟”，迈向更为优质的产业结构和社会形态。一些欠发达县域，必须寻得符合自身特点和未来要求的有效途径，实行跨越发展。另一方面，处于深刻变迁中的县域，社会稳定风险高企。据国家统计局的通报，全国90%以上的进京到省信访、走访个案初发地都在县域。因而，在转型时期，县域治理肩负推动发展和维护稳定两项特别重大责任。 从社会系统视角来看，县域治理具有独立性。中国县域形同“微型国家”，拥有完整的社会生态系统和国家管制功能，县域政府的运行拥有较大自主性和独立性。即便是最小的县域，其资源储量，也基本可以提供县域社会运行和存续的基础设施与生存资料。县域之内，一座城市，多个集镇，广大乡村，基本均衡分布；生产系统、商业系统、生活系统，“五脏六腑，一应俱全”。 从结构功能视角来看，县域治理具有繁复性。不论组织结构还是功能构成，县域治理都极为复杂。就组织结构而言，呈现典型“锥体”特征，纵向形成“县级-乡级-村级”金字塔式结构，层级之间有着法理或事实上的隶属关系，依靠“命令-服从”机制运行；横向形成“党委-国家机关-人民团体与社会组织”的同心圆式结构，圈层之间由内向外确立“领导-被领导”的连结机制和“决策-执行”的运行方式。就功能构成而言，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等等，几乎无所不包。同时，县域政府属于基层政府，具有执行性和事务性的特征，“上面千根线，下面一根针”，职责无法上推和下移，事务具体而实在。由此，县域政务可谓繁复不堪。 直面县域治理的现实困境 一是资源稀缺。在中央集权和偏重城市的制度安排和政策取向下，县域政府处于边缘地位和弱势状态，权力空间逼仄，政策资源稀缺，拥有的事权、财权与担负的职责、功能不够匹配。同时，城市中心主义的政策导向和资源配置，使得人才、资金、技术乃至劳务等各类资源集聚大中城市，县域资源匮乏，县域治理常常“巧妇难为无米之炊”。 二是公信不足。不管公事还是私事，“有事找政府”成了民众信条。与此相对，政府的能力和资源却是有限的，民众需求难以得到一视同仁的对待和满足，部分人的正当利益和合法权益遭受漠视和忽略。县域政府身处管理前台，直接与民接触、为民办事，政府“有心无力”和“无心无力”的所有过失最后几乎都由其背负，公信力在此过程中逐步流失。此外，县域政府远离权力中心，在缺乏有力监督和有效制约的情况下，县域也容易滋生蛮狠施政和权力腐败等问题。 三是社会羸弱。当下，传统民间社会自主行动的组织资源几近消解，宗族组织体系土崩瓦解，国家成了农村社会的唯一公共权威。农民之间缺乏横向的直接联系，社会范围内的平等合作难以达成。同时，社会自净能力显著降低，一切不良社会行为只有仰仗政府加以约束，这些又反过来加深了农民对国家的依附。由于缺少社会的庇护和约束，在国家权力不能及或有所疏忽的地方，极端恶性事件便时有发生。同时，民众所有的怨恨和不满都有可能指向政府，导致基层政府和民众冲突事件愈演愈烈。 把握县域治理的变革之道 首先，要转变治理方式。一方面，变政府单方治理为社会合作治理。良善的县域治理是强大的政府与成熟的社会合作共治的结果。应建立合作治理模式，确立政府合理的职能范围和权力边界，明确社会事务的责任主体，使政府和民众共同承担社会责任，彼此在各自擅长的领域充分发挥作用。另一方面，变管控模式为服务模式。管控模式的背后是政府本位和权力崇拜的思想，往往陷入“一管就死，一放就乱”和“越维越不稳”的治理困局。服务模式体现了对民众权利、社会责任和生存智慧的尊重与认可，更适合现代治理的内在需求。 其次，要优化治理结构。总结省直管县试点经验，扩大县级政府事权和财权，按照城市治理的规律和要求，赋予相应的权力和资源。层级设置要因地制宜，突出差别，不必也不应强求一致，可以如安徽铜陵一样撤销街道，也可如有些县域“撤乡并镇、强镇扩权”，还可像另一些县域“撤销乡镇，设县（市）派出机构”，实现资源下沉、权力下放。另外，县域施政团队必须具备经济发展能力、社会保障能力、宏观调控能力和生态维护能力，这些能力需均衡发展，不可偏废。 再次，要增强社会自治能力。鼓励政治精英、文化精英、经济精英重返故里或入籍乡村，着力提高乡村能人的道德品质和知识素养，促进各类精英参与乡村事务和县域治理。要大力发展社会组织，从法律法规上为其成长提供保障，从资金、人才等方面提供支持，同时对其运行进行监管，严控邪教、黑帮等非法组织生长。要清晰界定政府与社会之间的权利和职能，真正落实社区居民在社区自治中的主体地位。社区居民，不论身份性质与居住期限，拥有平等的参与社区事务和享受社区服务的权利，尽相应的义务，既对自身负责，也对邻居负责。社区服务重视服务对象的个性化需求和人格维护，强调服务主体与服务对象之间的人格平等。 最后，要完善治理机制。明确政府部门职责，整合相关力量，提高公共服务的覆盖范围和公共产品的供给质量。就目前我国的普遍现状和已有的改革经验来看，应努力构建社会化公共服务保障体系、多元化社会矛盾调处体系、动态化社会治安防控体系、人性化实有人口管理体系、系统化综合信息管理体系。同时，还要不断完善工作规程。强化政府工作的法治化和程序化，避免个人利益、个人意志和个人情感对政府行为的不当影响，保证公民在政府公共行政过程中得到公正对待。坚持以效率和效益并重的原则开展政府绩效评价，准确把握社会局势和民众意愿的变化，适时制定和实施符合时代要求和公众意愿的公共政策。 （作者系南京大学政府管理学院副教授） |
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