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《大同》:威权主义的陷阱

 冲霄3e8ixadnpn 2019-12-13

按:本文为读者来稿,是对周浩先生的纪录片《大同》的评论。此文揭示了一个常见的误区:认为威权主义体制是一种相对高效的体制。在这里,姑且不讨论威权主义的不透明、私人利益凌驾于公共利益之上等问题。即便是一个一心想要让社会发展的执政者,在威权主义下也同样可能陷于低效率的困局之中。

常识上,一般认为威权主义政体在行政上更加高效,其执行能力和执政能力也要强于非威权政体。然而,近代政治学研究结论却往往与这一结论相反。困扰威权政体的不仅有无监督导致的腐败、正当性缺失造成的不满,还包括行政上的无能和低效。《大同》中的种种细节正印证了这些结论。

在讨论威权政体的国家能力低下时,首先不得不引入对两类国家能力的讨论,亦即强制力与基础力(Mann)。以往对权力和能力的理解往往基于强制能力,这是从韦伯以来的权力观传统。但如果从社会整合和目标达成的角度考虑权力,国家和社会、统治者和被统治者往往可能是互补甚至互相强化的,因为权力意味着社会整合和共同实现目标的能力(Parsons)。强制权力并不是在日常的行政中长期出现的。市政建设、经济发展、社会工程的实现经常需要依赖国家与社会的双向强化(mutual empowerment),需要社会的主动参与和国家的引导、协调能力。在许多后发国家,在这方面多有实例。增强这种基础力的条件需要民众的自愿参与——从经济学行为的角度考虑,亦即需要具有动机激励,而从政治和社会参与的角度,则需要对地方政治事务的参与。威权体制下这样的参与是困难的,甚至威权政府不得不诉诸于基层的非正式权力来实现这样的国家-社会协作。为了应对农村发展的许多困境,政府不得不下放部分权力,从而调动社会资源(WangXu)。即便在需要应有强制力的零和利益问题上,诸如税务等领域,威权政府受困于正当性的不足,也不得不借助非正式权力来与社会打交道。无代表不纳税,欧洲的绝对主义政体就曾经受制于其非参与式的政权组织形式而在税收上带来的困难(Ertman)。虽然时代不同、政权组织的能力也大不相同,但在一个典型的后全能主义的威权主义政体中,意识形态的退化使得威权政府的强制能力不断下降,而基础力则始终停滞在较低的水平(Linz)。在这种背景下,威权政体的执政能力反而很差。

在纪录片中,市长的计划不得不依靠基层官员与利益各异的民众之间的非正式沟通手段,依靠街道办人员与住户的反复磋商才能够逐步解决问题。许多鸡毛蒜皮的利益分配问题并不能通过正式渠道得到表达,民众也没有社会参与的传统和机会。城市规划进程的缓慢和民众的不配合,多少与基础力的弱势有关。民众既不能通过种种代表地方利益的社会组织的方式来共同达成协定,也不能参与城市改革决策,实际上不会主动参与到城市建设中去。威权政体既不能让民众相信城市改革长远有利于经济发展,也不能尽快协调出妥善的妥协方式弥补改革的受损者,而支持城市建设的人也没有政治参与渠道可以被激励从而成为社会方面加强国家行政能力的力量。吊诡的是,强制能力并没有在本片中得到明确体现,面对民众的非正式的一些反对,执法部门似乎并不敢大规模采取强硬行动。这更印证了后全能主义-威权主义政体正当性衰退导致不敢轻易执行强制能力的特点。事实上,在许多后全能主义的“国家瓦解”中,都有这种官僚机构中层对强制力实施的犹豫(Linz and Stepan)。

基础力的欠缺一个重要理由是威权体制下“信息”的不对称。经济学理论支持市场的一个基本理由是因为市场机制通过价格提供了最简单的信息显示渠道(Hayek),这一思路实际上得到了较为严格的数学证明。运用同样的思路,可以看到政治运转中,信息的传递也非常重要。威权主义国家的治理效率低下,首要困难就在于无法有效的获取信息。信息获取渠道的缺失体现在三个方面:首先,民众需求无法被直接呈现,这是因为不存在有活力的、多元的civil society和政治社会来进行议题表达Dahl)。如果把政治过程看作是社会需求的输入过程,那么威权主义政体在这方面是灵敏欠缺的(Almond)。可以看到,民众能够表达自己对城市改造过程中福利补偿的需求的机会,往往在于耿市长一个人亲力亲为。然而市长不可能有时间聆听所有人的要求。而当每一个人的要求都是分散、孤立的私人利益时,往往就变成了谁能见到市长,谁从中得利。谁运气不好见不到市长,就没有表达自己诉求的机会。这对执政者同样是不利的。不能有效地获得民众的需求,就无法精准地完成资源配置。如果存在有效的信息管道,耿也不必事必躬亲,被一圈又一圈的人团团围堵。democracy制度提供了呈现民众诉求和信息的机会,制度化的civil society和政治社会有利于形成明晰的公共利益,从而方便政权进行判断和取舍

其次,政策反馈无法被直接观测。democracy体制下,最好的决策反馈机制就是选举。得票率的增减可以反映某一届政府的执政成果是否得到认同,从而执政者可以通过各级选举的结果来调整自己的政策。威权政府在这方面先天不足,这在某种程度上解释了部分威权政府为什么需要议会和不完全竞争性的选举——他们需要选举提供的信息来判断自己的政权是否稳固。实际上,地方性的人代会也有这样的作用——在一些具体的民生议题上,反馈民众信息,从而解决这两个方面的困境Truex)。在纪录片中,耿并不知道自己的城市规划是否真正有利于大同民生,没有制度化的反馈意味着大同的未来被寄托在了一个富有理想和热情但只会盲目地沿着自己标定的路线走下去的人,这一切随着耿的调离戛然而止。利益纠纷没有协调的渠道,对改造长远规划的设想变成了对具体利益得不到落实保证的担忧,而新来的市长想必会有自己的方案,于是又一番不经检验的思路调整或许随之而来。这不仅涉及政治效率的困境,还涉及政治伦理的困境——如果无法证明一项事关绝大多数民众利益的政策得到了绝大多数民众的支持(这样的支持很可能只有通过democracy途径才可以得到),这样的政策即便有着再远大的前景、再完善的规划,恐怕也未必是可欲的政策。

最后,这种信息缺失的困境体现在对官僚体系的监管上。任何一种官僚体系都受制于委托-代理人困境(principal-agent problem)导致的道德风险(moral hazard),因为执政者和执行政策的官员激励结构不同,这种风险无法被结构性地规避。来自社会的监督意味着使得民众存在督促官僚执行政策的激励(如果官僚腐败、怠政,民众利益将会受损),这在一定程度上有助于解决委托-代理人困境。但威权体制的官僚监管却只能是自上而下的,这意味着执政者对于官僚的具体表现往往也无法掌握,最终要么采用简单粗暴的方式解决重点问题,要么一事无成(EdinWhiting)。在本剧中,耿强压官僚完成任务,最终导致了官僚可能会在基层采取强硬手段。包括在纪录片中有人声称遇到了一定的暴力,未必完全是为了获得利益而夸大其词。而在耿的方面来说,对于官僚系统也缺乏有效的管制手段,最终不得不以“任务完成不了就免职”的威胁来促使官僚行动。然而,值得注意的是,成熟的官僚制度中,这种因为长官的愤怒和个人意愿而进行职务调动的行为本身是不应该出现的。这种情形的出现就说明了行政体系的制度化程度之低。在这种压力型体制下,暴力的使用和官僚不惜一切代价完成领导重视的任务都有可能出现(杨雪冬)。然而,对于威权体制而言,暴力恰恰是更不宜被使用的。

威权政府在使用暴力上更加欠缺正当性并没有在纪录片中得到过多展示,却也有了暗示。民众使得推土车无法作业,而执法部门却不敢对阻挠的民众采取行动。在一个法制健全、政治、行政与司法各自有所分离的国家,司法行为不会和政治进程混淆,而正常的行政执行也不会威胁制度的正当性。然而,在部分威权体制下,政治过程和行政过程并没有分离,这意味着一切问题都可以被“政治化”,“政治化”的体现正是耿不得不亲自出面解释许多鸡毛蒜皮的、政策执行中的事。而在成熟制度中,这些问题本应该通过民意代表的形式作为政治过程中的“输入”项得到体现,而非行政过程的“输出”项(Almond)。正当性的缺失、威权政府垄断一切权力因此承担一切责任、后全能主义中相对社会而过于强大的国家而使得一切政策问题都被“政治化”使得威权政府的任何决策都直接涉及到体制正当性的问题。正如片中人们讨论大同市政策时,有不少老人是在围绕着整个party的问题进行讨论,正如研究表明民众对政策和意识形态的偏好是与对regime整体的认可或不认可相捆绑Xu and Pan),对于威权政体而言,他们承担的正当性压力要更加沉重。

《大同》揭示了一个重要的错觉:威权政府并不一定意味着高效,还有可能暗示着低效和混乱。集权的领导人不一定英明睿智,有可能缺乏信息、进退维谷,做着自己盲目的决策。而对于威权体制本身来说,远不止“不democracy但高效”这个足以被证伪的结论可以描述。

(部分词汇用了英文以使得可以发出,请谅解)

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