 案情 2010 年8 月，四川省某企业申请将原工业用地部分改变为商住用途。按照汶川地震灾后重建政策，市国土资源局报市政府批准后与其签订协议出让合同，出让面积6058.4 平方米，土地用途商住，容积率2.2，建筑总面积13328.5 平方米。 2012 年12 月，因片区规划调整，市政府下发会议纪要议定，对因规划建设城市道路需要的2518 平方米土地收回，对工业用地进行评估，与规委会审定的楼面地价换算，与占用的商住用地一道，采取调整剩余用地容积率的方式进行补偿；按照市政府纪要，市国土资源局签订了出让合同变更协议，将宗地除道路建设以外的剩余用地建筑容积率变更为3.18。 2015 年7 月项目竣工，经规划和测绘核实总建筑面积36918 平方米。 经反复协调，2017 年7 月，市国土资源局作出收回国有土地使用权决定书，按照《土地管理法》第58 条有关规定，决定收回城市道路建设的2518 平方米国有土地，经换算增加建筑面积8356 平方米。 2017 年5 月，有关当事人以市国土资源局没有及时依法实施规划调整的道路用地收回补偿为由，向市政府申请行政复议，市政府复议认为市国土资源局未收回土地、对申请人未给予补偿及未收取超建筑面积土地出让金违法，责令市国土资源局在60 日内作出补偿决定。 2017 年7 月，市国土资源局作出收回建设用地使用权补偿决定书。 2017 年10 月，当事人向人民法院提起4 个行政诉讼，要求确认收回国有土地使用权决定书无效，撤销收回建设用地使用权补偿决定书、按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称590号令）有关规定实施征收补偿，赔偿城镇土地使用税、资金利息及土地收益损失、房屋降价贬值损失等1600 余万元等。 分岐 法律适用的争议。本案适用590 号令还是《土地管理法》？ 相对人认为：因规划调整的宗地有原划拨的工业用地和改变用途出让的商住用地，工业用地上仍有工业厂房、办公用房等房屋，且合法持有房屋所有权证，因此适用590 号令规定。市国土资源局认为，按照汶川地震灾后重建政策规定，原工业用地上的房屋建筑物按照规划应该实施拆除，并按照新的出让合同约定进行房地产开发，因城市规划调整市政府研究收回土地并确定的补偿原则，不属于对当事人发生法律效力的具体行政行为，因城市道路建设收回的是土地，当然适用《土地管理法》关于收回土地的规定。 补偿程序及标准的争议。590 号令规定的对征收的房屋由双方委托评估机构对房屋价值、搬迁安置补偿、停产停业损失等进行评估，确定补偿标准，征收房屋范围内的国有土地一并收回。《土地管理法》对收回土地没有明确的需要评估及程序规定。本案中，按照市政府议事纪要对拟收回的工业用地使用权、地上建筑物、平整土地等进行了价格评估，确定了补偿价格。 没有及时收回土地的损失争议。没有及时实施收回补偿是否对房地产开发造成了损失？本案中，城市规划调整的道路建设至今没有实施道路建设，规划住建部门在规划放线、规划核实、建设方案审查及竣工验收时，均按照调整的规划进行，当事人执行了规划和建设主管部门决定，按规划和批准的建设方案实施了房地产开发和销售。从近3年的房地产市场看，该市城区存在销售价格略有下降的趋势。 判决 2018 年7 月，对要求赔偿城镇土地使用税、资金利息及土地收益损失、房屋降价贬值损失等1600 余万元等2 个行政诉讼，法院均以原告在一起案件中针对多个各自独立的行政行为提起诉讼，不符合法定起诉条件为由，作出驳回起诉的裁定。 对收回国有土地使用权决定书无效的诉讼，法院认为：市政府2012 年12 月已批准收回土地，市国土资源局在长达4 年多之后，才作出收回国有土地使用权决定书，其行为明显违反行政合理性原则；同时，收回国有土地使用权决定书仅笼统适用《土地管理法》第五十八条相关规定，应属于适用法律错误；但考虑到城市规划调整需占用部分土地属于公共利益需要，根据《行政诉讼法》第七十四条规定，判决市国土资源局作出收回国有土地使用权决定书的行政行为违法。 对撤销收回建设用地使用权补偿决定书的诉讼，法院认为：本案土地在2012 年12 月已被实际收回，市国土资源局在实际收回4 年多之后才作出补偿决定，明显违反及时补偿原则。而且，根据公平补偿原则，国家因公共利益需要使用城市土地征收房屋的，一般应按照590 号令规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》《城镇土地估价规程》等规定，由专业的房地产评估机构对被征收的房屋土地价值进行评估，合理确定补偿结果，在此基础上进行补偿。市国土资源局在作出的补偿决定中，对收回的商住用地使用权价值不予评估以及所采用的换算方法等明显有悖公平补偿原则。判决撤销市国土资源局作出的收回建设用地使用权补偿决定书，重新作出补偿决定。 评析 要点一 因公共利益需要收回城市国有土地及地上房屋建筑物，应当适用590 号令。《土地管理法》第五十八条和《国有土地上房屋征收补偿条例》第二条的立法精神和补偿原则基本一致，但590号令规定的补偿内容更加明确，且操作性强。因此，除收回净土地外，对收回国有土地及地上房屋建筑物应当适用国务院590 号令。 要点二 行政机关在依法履行职责的时效上不能有明显不当。本案看，市国土资源局按照市政府批复，作出收回建设用地使用权决定书的时间在《土地管理法》上没有明确的规定，参照《行政许可法》规定的行政许可事项对时限的规定，一般的许可事项应当在45 日内办结。 要点三 行政机关履行职责包括在征收补偿中不能违反公平原则。公平包括程序的公平、实体公平、结果公平。本案中，市国土资源局执行市政府会议纪要决定，对收回的商住土地补偿以增加容积率的方式进行补偿，程序上违反了590 号令规定的应当经过评估，综合确定补偿费用，且市政府明显违反了国务院关于土地出让金必须实行收支两条线的规定。 要点四 在收回土地补偿中必须坚持公共利益需要的前提。本案中，法院判决市国土资源局没有及时作出收回国有土地使用权决定书决定的行政行为违法，但因撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故法院判决确认违法。不撤销行政行为，前提仍然是公共利益需要。 由《中国自然资源报》主办的自然资源管理业务学习交流平台。内容涵盖自然资源利用管理政策分析、实务研究、市场研判、法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层自然资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解自然资源管理政策提供服务。 投稿信箱：fzzk8@163.com |
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