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作者简介：戢浩飞，湖北省人民政府法制办公室，法学博士；肖登辉，华中师范大学法学院副教授，法学博士。文章来源：《湖北警官学院学报》2017年3期。本文系中国法学会2016 年度部级法学研究课题“行政执法体制改革研究”成果之一。 摘要：当下的行政执法发生了深刻变化，呈现出新的发展面向。综合行政执法改革必须回应这种变化，综合执法权的配置需要在合法性原则、整体性原则、集权与分权相结合原则的指导下，由小综合向中综合、大综合逐步推进。 一、执法权之发展面向 行政执法是指行政机关执行法律的行为，是行政权的具体运用。因此，行政权是执法权的基础，执法权是行政权的具体化。传统行政法时代，行政执法权突出体现了管理与效率的要求。行政执法行为将公民视为管理的对象与客体，无需回应当事人的要求，由行政执法机关以国家强制力为基础，以单方意志强势作出。因此，关于行政执法权的认识是单一和线性的。“行政执法权不可自由处分、让渡、不可自行和解，具有优越性。”历经30多年改革开放，我国的政经社文发生了深刻变化，行政执法权也呈现出新的发展面向。当代行政执法的发展正从管理行政转向服务行政，从集权行政转向协商行政，从刚性管理转向柔性管理，对此，我们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。“行政权发展的趋向，当是我们在行政权定位问题上的基本立足点。”回观行政执法实践，行政执法权呈现出如下基本面向。 首先，行政执法权呈现出主动性和被动性的矛盾与演化。一方面，行政执法机关应当积极主动地行使执法权，对行政事务进行管理和作为，行政执法是一种主动出击。另一方面，社会高速发展、执法事务日新月异，行政机关经常疲于应付，被动适应。“行政执法被动性，其首要表现就是行政执法本身具有滞后性，给人以‘慢半拍’的感觉。这种滞后性，既表现为其相对于违法行为的滞后，也表现为其相对于公众诉求和媒体报道等的滞后。”这一矛盾与冲突在现实生活中突出的表现为“乱为”与“不为”的形态。行政执法涵盖社会生活的方方面面，有时行政机关违法行使职权，管了不应管的事；有时行政机关互相推倭，该管的事都不愿管。 其次，行政执法权呈现出稳定性和动态性的矛盾与演化。一方面，行政执法机关在法定的框架内，按照固定的程序进行执法，以不变应万变，具有很强的稳定性。在行政执法机关内，“组织成员被限定在组织规定的利益和目标框架内，没有自主制定现实目标的权力，不能根据变化了的环境条件和组织内部条件及时进行组织目标和任务的调整。所以，常规组织的目标结构是一种平衡稳定的结构，它一旦被设定好，就被认为足以适应外部环境和组织内部的变化。”另一方面，行政执法总是在社会变迀过程中进行的，执法形势总是处于发展和变化状态中，违法行为和执法任务也总是在动态调整之中。特别是在“区域性环境污染事件、食品安全事件、社会治安案件、自然灾害事件等时有发生，并呈现出多发、易发、涉及面广、影响面大、辐射区域远等特点”的情况下，行政执法不能再墨守成规，局限于稳定不变的结构。 再次，行政执法权呈现出强制性与协商性的矛盾与演化。一方面，行政执法机关“皆以权力行使的法定性为基础，执法方式集中于行政命令、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制等”，具有冷酷无情的强制性。另一方面，行政执法机关试图“放弃传统的以命令或直接强制执行，而是采用商谈、说服、诱导、劝诫等方法，谋求行政相对人的理解、同意和配合”，实现柔性执法。 最后，行政执法权呈现出扩张性与限缩性的矛盾与演化。“就行政权自身而言，现代行政权实际上在实行着既扩权又削权、放权。”一方面，为了服务于社会需要，执法权的范围越来越广。“法律规则对社会生活进行规制的广度和深度急剧扩张，立法在数量上出现‘膨胀’局面”，执法权似乎无所不及。另一方面，为了适应市场经济的发展，执法权需要减少与下放。“管制放松意味着政府让权与赋权，因此需要建立分离、制约行政权，规范行政执法的法治制度。”简政放权、推进综合执法改革是转变政府职能的突破口和深化综合执法体制改革的重要举措。 二、执法权配置之理论与实践 “从20世纪90年代中期开始，行政执法权在部门之间的调配成为行政法治建设的焦点之一。”因此，在论及执法权时，“一个无法绕过的话题就是如何配置行政执法权，即将行政执法权赋予给哪些政府机关。”执法权的配置是指行政职权在各个职能部门之间分配、调整与取消等。在综合执法改革中，行政执法权的配置具有重要作用。“行政权设定合理与否直接影响到公民的自由和权利，也直接影响到行政管理的效率。”因此，如何科学合理地配置执法权成为推进综合执法改革的关键。 具体到综合执法改革中，行政职权(执法权)是基础，行政职权决定组织形态，行政主体必须适应行政职权的变化与调整。行政职权，“从行政组织法律的文字表现而言，得称为职掌，自行政作用法而言，系针对该行政作用法中所称的职权加以抽象归纳而得的一种权能。从行政程序法中与我国行政组织法的用语而言，系指管辖。国内另一个常见的翻译用词，为行政职能。如上所说，组织应承担什么任务是组织设立的依据，组织都是应任务而产生的，没有任务的组织是不可想象的。但任务本身是有差异的，这种差异体现在根本性质上，那就是任务本身是否确定、是否是重复发生的，在应对方法上是否可以复制、任务的存在是否具有经常的可持续性。”“将政府所承担的这些行政课题或行政任务，不分外部关系和内部关系，作为整体来把握，所关心的是这些事务被分配给什么机关。”“就公部门而言，机关的业务区块职掌即其运作范围，机关若要建立其存在的合法永续性，便要降低机关外环境的不确定性，其作法即适度界定其机关业务职掌。” 从理论上来分析，划分与整合执法权的标准主要有以下几种： 一是以功能为标准，将基本政策或功能相近的职能，集中由一个部门统一行使执法权。“正是由于任务间的联系程度紧密而无法对其进行分解，或者说，逐个加以解决在技术上可行性较低，即使能够通过任务单列的方式来解决，所要承担的经济成本也会过大，而且有可能延误任务的最佳解决时期。”因此，在执法权的配置中，将职能相近、业务趋同的部门进行整合，该撤销的撤销，该合并的合并，由一个部门统一行使职权。这样做可以达致“机构设置服从、服务于职能定位，合并职能相同或相近的机构，人财物同时随之转移。”比如，城市管理执法局统一市容环境、规划、绿化、市政、环保等方面执法职能。 二是以程序为标准，根据工作程序的不同划分不同的部门。该方式的“主要优点为节省人力与财力并可进行大量生产、可促成有效的技术合作，易招揽专业人才；缺点为易过于重技术而轻政策，过分重视专才而破坏主管之领导功能、专才知识狭隘致协调困难等。” 三是以服务对象为标准，认服务的对象或管辖的事物为基础划分不同的部门，配置行政执法权。“实际上，政府组织改革的核心思考，不能仅由专业立场、政府业务推动的立场出发，而应反思政府的存在是为了服务人民，解决人民的问题。”行政职能的履行，最重要的标准是回应现实，着力解决人民群众反映强烈的突出问题。为人民服务是行政机关的基本原则，行政机关是以全社会为服务对象的。尽管这种标准过于广泛，不易区分，但在实践中却是一个重要标准。例如，为了回应民生，保障人民生活安全，专门组建国家食品药品监督管理局；为应对日益严峻的环保问题，专门成立环境保护部。 四是以地域为标准，以地区或处所为基础而配置权力，确保执法权的集中。在执法实践中，地域性的组织日益成为执法权的行使主体。在日本，市町村的综合行政体的观念、当地性的观念早已有之。许多公共事务都属于地方公共团体的职责范围，都是由其完成的。江苏苏州工业园区采取的“一个园区一支队伍”方式，组建统一的综合执法局，集中行使相关执法权，实现区域内的集中执法。 五是以历史传统为标准，将重要的基本职能予以保留并配置给特定的执法部门。“就政府而言，虽然每一届政府由于推行政策的需要，可能会在组阁之初进行一定的机构调整，但这种调整是受到很强的历史惯性影响的。惯性的存在既维持了政府的稳定，又保护了既定的常规组织之间由于分工所形成的部门权限。”根据传统分类，经济、政治和文化是全部社会活动的三大要务。“国家也正是从这三大要务出发，设立相应的部门以便全面管理社会生活。因此，国家职能便体现为经济职能、政治职能和文化职能。”与之相对，国家设立财政部、外交部、公安部、文化部等传统重要部门，负责履行重要国家职能。 梳理现行法律规范，在实践中我国执法权的配置主要采取宏观与微观相结合的配置方式。从宏观上讲，宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等法律从总体上进行架构。从微观上讲，由具体的部门法即单行法律、法规等予以细化配置执法权。 具体而言，细化执法权主要采取三种模式：第一种为单一部门执法模式，执法权的配置比较统一，由单一的执法主体承担，采用分散执法方式。“根据分管领域的不同，将执法权配置给不同领域的政府主管部门，从而形成了众多的执法主体，如公安、工商、卫生、交通、海关、税务、药监、农业、环保等，几乎每一个政府部门都有自己的执法任务。”第二种为多部门执法模式，“多部门执法是将相同内容的执法权按照管理领域的不同配置给不同的执法主体。”多部门执法模式涉及到职权的交叉问题，即对于同一事项多个主管部门在各自的权限范围内都具有执法权。多部门执法模式又可分为两种具体方式：一是共同管理、分工负责模式，即多个主管部门在各自权限范围内共同执法，不分主辅，共同管理。这种模式的设置初衷是为了实现分工协作，最大限度地提高管理领域执法的有效性与专业化。例如，《道路交通安全法》第5条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。二是共同管理、主辅协助模式，即多个主管部门的地位不同，既有主要管理部门，又有配合管理部门。例如，《海关法》第3、4 条规定，海关依法独立行使职权，向海关总署负责；地方各级公安机关应当配合海关侦查走私犯罪公安机构依法履行职责。第三种为综合执法模式，将本属不同职能部门的行政执法权集中起来，交由一个职能部门统 一行使。执法实践中，相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、综合执法权都属于此种模式。 三、综合执法权之合理配置 综合执法需要对职能相近或相关的权限进行整合，减少执法部门与执法层级，实现集中性执法。“集中执法的实现，需要由立法者在进行执法权的配置时有意为之，将相近领域的各个部门的执法权配置给一个部门，从而形成执法权的集中。”理论上，综合执法权的配置应当由国家权力机关决定。因此，理想的做法应当是由全国人民代表大会常务委员会授权国务院或省级政府调整单行法律关于执法权限配置。大范围内的全面调整综合执法权，既缺乏足够的法律依据，又不成熟可行。在没有统一授权的情况下，综合执法权的配置应遵循如下基本原则。 首先，遵循行政执法规律。“行政执法是有其本身内在的基本规律，有其自身矛盾的特殊性和区别于其他行为的质的规定性。”综合行政执法权的配置应当遵循行政执法规律，把握行政执法权的本质。一方面，综合执法权的配置应适应服务行政的变革，以服务便民为宗旨，以民主性、协商性、公开性等为基本要求，培育执法权的谦抑性，强化自我克制性。同时，综合执法权的配置必须顺应柔性执法的潮流，“从强 制到非强制的转换构成了执法方式转换中最为重要的内容——在确保相对人权益最大化的前提下，行政机关为了达到优良的行政效果而转换行政方式、 寻找强制行政之外的非强制行政方式并加以实施，是其执法创新的核心部分。” 其次，遵循合法性原则。“行政合法性原则是行政法治的核心内容。它是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不得与宪法和法律相抵触。”综合执法改革的每一步都要在法治的轨道中，严格控制执法权配置的“试错模式”，必须符合宪法和法律的规定。综合执法权的配置方式，从方案的设计到实施与推进都必须发挥法治的主导功能。 再次，遵循整体性原则。“整体性治理着力于政府系统内部机构之间的功能性整合，将治理的横向部门结构与纵向层级结构有机地联结起来，在理论上构造出一个由‘长、宽、高’组成的三维立体的整体性治理分析框架。”综合执法改革也应秉守整体性原则，坚持整体推进，克服部门主义。职能部门，特别是掌握实际权力的执法部门往往会更多地考虑自己功能性的、地域性的需要，自己特殊利益的需要，而忽视整体的、全局的利益，甚至争权夺利。 最后，遵循集权与分权相结合的原则。“无论是政治权力或行政权力都会产生集 权与分权之争论，而行政组织的重组既涉及民主与官僚的调适，也是集权与分权的争辩。”综合执法改革实质上是集权与分权的统一体。一方面，综合执 法需要将过度分散的部门执法权限统一集中起来。“将分散在各个部门的相同或相近的职能作横向上的合并，有利于以组织内部的协调来代替外部的冲 突，以避免政出多门，各行其是，从而最终解决‘部门割据’问题。”另一方面，综合执法改革必须在内部进行合理的分权，防止权力行使的恣意。因此，“可以将‘小三分’中的相对集中决策权、相对集中执行权、相对集中监督权实行‘平面化’构造，即横向上行政权力也趋于平等化，不允许权力的重叠交叉。” 综合行政执法权的配置要循序渐进，有步骤分阶段地进行。首先，分类推进，由重点领域综合执法开始，初步实现部门内综合执法权的集中。推进部门内综合执法，组建统一的执法组织，是行政执法体制改革的起点与突破口。一个部门设有多支执法队伍的，原则上都应整合为一支队伍。“相对集中的领域应限于职责相近或相关部门，对技术性和专业性差别较大的领域不得进行集中。”成都市整合城市管理、交通运输、农业管理等六个领域，组建综合执法总队，统一执法组织，精简了执法队伍。杭州市积极推进大文化领域综合执法、统一市场监管领域综合执法、扩大城市管理综合执法，率先实现了领域内的大一统，集中了执法力量。福建省重点在城市管理、海洋渔业、交通和市场监管四个领域推行综合执法，整合了执法职能和机构。上海市则形成了市场监管、城市管理、治安管理三大重点领域的综合执法。 显然，这一阶段的集中是以主要的领域为基点，以群众关注度高、改革条件比较成熟的领域为切入点，比较专业的领域如公安管理等可以暂缓纳入。 其次，以大部制改革为基础，将职能相关的几个部门合并为一个部门，然后在此基础上综合集中原有几个部门的行政执法权，这是一种跨部门的集中。大部制改革是行政执法体制改革的宏观背景，综合执法改革是行政执法体制改革的着力点。“‘大部门体制’ 的主要逻辑是通过对若干相似职能的政府部门进行整合，原先割裂的政府部门在新的‘大部门’中形成协作。”这种高效率、低成本、有利于经济发展的模式，在美国、日本、英国等主要发达国家都已经成熟运行，俄罗斯、阿根廷等国家，也准备尝试运行大部制。可见，大部制改革是全球行政体制改革的一个大趋势、大方向，我国目前正在进行的改革是顺应历史和国际潮流的。因此，大部制改革实质上是对政府内各职能部门结构与职能配置进行的一次重组。重组意味着有的部门被撤销，有的部门被合并。在大部制的基础上，整合多个部门职责，探索跨部门综合执法。行政执法体制改革不能局限于部门内的小综合，必须实现跨部门的大综合。广东省佛山市在三水、高明等区建立了环境运输和城市管理局，将跨部门的环境保护、交通运输和城市管理进行综合，实现跨部门的综合行政执法。成都市下辖的彭州市大胆探索跨部门跨领域综合执法，走出了一条“大综合、全覆盖、一支队伍管执法”的改革之路。“实践经验表明，大部门制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应，有利于实现职能有机统一。在大部门设置科学合理的前提下，大部门内的综合执法将分别覆盖相关执法领域，如果将各部门的综合执法放在大部门制下运行，综合执法机构的定位和运行问题，与有关职能部门的关系问题等，也会随之自然解决。因此，建议综合执法要与大部门制改革相结合，在大部门体制下明确哪些执法职能是可以有机统一的，可综合的，从而确定综合执法的范围，整合执法资 源。” 最后，在前面两个阶段的基础上，逐步加大集中力度，推进大范围的综合执法。在这一阶段，行政执法权将从职能部门回归政府，大大压缩现有执法部门，形成一种整体的集中。“作为最主要的行政权力之一，行政执法权应当由各级国家行政机关即各级人民政府拥有，不能大权旁落。”与此相对应，各级人民政府将形成一个综合执法的主体即人民政府综合执法与行政服务局。“政府机关在服务民众时所产生的问题，将可采取流程整合的方法来解决，包括检讨修正与合理化相关法令规范，检讨修正与简化内、外部流程等等作法，透过依据民众需求重新规划整合性服务，能带给民众更大便利。”这样的设置，其优点在于：一是职能集中，责任明确；二是统一指挥，行动快速，易于提升服务与执法水平；三是减少权限冲突与争议。在整体整合的过程中要特别注意执法重心向基层下移，实行权力下放。强化地方 属地管理，推进执法权重心下移，合理配置执法力量。“必要时甚至可以撤销省市一级的执法机构，将所有的执法力量下沉至基层，充实县区一级执法力量，同时考虑授予乡镇一级政府一定的行政执法权。” |
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