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摘要引言随着城市经济社会发展的速度加快，城市管理的难度也不断提高。对于北京来说，建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，特别是建设世界城市对北京的城市治理、市政管理提出了新的更高的要求和目标。本市各级政府及其工作部门积极探索和实践适合首都特点和各项事业发展需要的综合行政执法体制，探索了一些好的做法，并且取得了一些有益的经验，但也存在着急待解决的问题，需要从理论、认识和实践等方面加以解决。 一、综合行政执法的基本内涵（一）综合行政执法的概念、特点和意义 所谓综合行政执法，是指由依法成立或者依法授权的一个行政机关行使原由两个或两个以上相关行政机关的行政职权，或由一个行政机关的一个部门以该行政机关名义行使原由该行政机关多个部门分散行使的行政职权的一种制度。综合行政执法具有以下特征： 1.主体的综合性。综合行政执法的主体是从原来可以行使行政职权的多个行政机关或者部门相对集中于一个行政主体或者部门，由其来统一行使。这样，该行政执法主体不仅具有某个行政主管部门的性质，而且还具有其他多个行政主管部门的性质，在主体性质上具有综合性。 2.程序的法定性。调整行政机关之间的职权分工，实行综合行政执法，应遵循一定法律程序。它的设立权或决定权在于国务院或经国务院授权的省级人民政府。北京、广州、青岛等市实施综合行政执法，就是经国务院批准同意的。 3.范围的广泛性。无论从地域还是客体、无论从纵向还是横向，特别是从事项的种类及其连续性的过程，综合行政执法的内容和范围都是极为广泛的。当然，虽然综合行政执法涉及范围非常广泛，但是综合的职能范围必须具有相关性、相近性，不能把毫不相关的职能范围进行综合，否则就会因为专业相距太远，执法人员掌握困难，难以发挥综合效应，综合执法也就失去了意义。 4.权力的重组性。综合行政执法并不是将相关行政机关或者部门所有的行政执法权都集中起来，只是将行政检查、行政处罚权等予以集中，一般的行政管理职权仍然分别由各有关行政机关或者部门行使。 在我国推进综合行政执法，具有以下方面重要意义：推进综合行政执法有利于精简行政执法机构，实现行政执法机构从“数量增长型”向“质量增长型”转变。推进综合行政执法有利于整合行政执法职权，实现行政执法职权从交叉重叠向相对集中统一的转变。推进综合行政执法有利于调整行政执法方式，实现行政执法方式从突击运动式向规范经常性的转变。推进综合行政执法有利于提高行政执法效能，实现行政执法效率从低效向高效的转变。 （二）综合行政执法与相关概念辨析 1.综合行政执法与联合执法。一般而言，联合执法是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。我国执法改革经历了由管理到执法这一转变后，再由单独执法、联合执法、相对集中执法发展到现今的综合执法。这一转变过程，一方面表明了我国市场经济的快速发展，另一方面显现了我国政府部门职能从分散化向专业化的转变。综合行政执法与联合执法存在着明显的区别，具体表现在：一是设立依据不同。综合执法机构依法成立，有明确的法律依据；联合执法机构没有或没有较高层次的法律依据，联合执法不是法律规定的执法方式。二是独立性不同。综合执法机构是常设的独立的执法机构，其人员固定，经费保证；联合执法机构作为临时机构，只是执法者的集合，各执法机关分别负责联合执法机构的人员和经费。三是主体地位不同。综合行政执法主体在执法中只能以自己名义实施行政执法，并以自己名义作出处罚；联合执法机构不是一个独立的行政主体，不是由一个行政机关行使多个相关行政机关的职权，在联合执法中，只能以各行政机关名义执法，并以各行政机关名义作出处罚。 2.综合行政执法与相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政处罚制度。相对集中行政处罚权是伴随着《中华人民共和国行政处罚法》的出台而出现的一个新概念。应当说，综合行政执法与相对集中行政处罚权既有联系，也有区别。综合行政执法是从相对集中行政处罚权的基础上发展起来的，目的都在于解决行政执法中存在的多头执法、重复执法、执法扰民等问题，但是二者之间仍然存在一些区别：一是适用范围不同。综合行政执法不仅是行政处罚权的集中，而且还包括行政许可权、行政检查权等。行政处罚权相对集中，仅针对行政处罚权作出的改革。综合行政执法的适用范围要大于相对集中行政处罚权的适用范围。二是法律依据不同。相对集中行政处罚权的依据是《行政处罚法》第16条，而综合行政执法目前还没有相应的法律法规授权，其依据是《国务院转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》。三是发展趋势不同。虽然综合行政执法是从相对集中行政处罚权的基础上发展起来的，但是相对集中行政处罚权是综合行政执法的重要组成部分，相对集中行政处罚权本身就是一种综合，今后发展的重点应当是如何进一步推进综合行政执法。 3.综合行政执法与行政综合执法。关于行政综合执法，学界在认识上也不尽一致。学者们对行政综合执法的理论认识共同之处都认为要由一个行政机关行使两个或者两个以上行政机关的行政职权；分歧主要集中在对行政权集中范围的认识上，区别在于第一种观点较为笼统地称为行政职权，并未明确具体行政权种类，集中的行政权范围最大；第二种观点将行政权集中范围扩大到行政检查权和行政处罚权，集中的行政权范围相对具体；第三种观点明确将行政权集中范围仅限行政处罚权。 （三）综合行政执法的基本原则 1.合法原则。综合行政执法必须合法进行，合法原则是推进综合行政执法的前提和基础。按照依法行政的要求，行政机关必须合法地行使权力。行政执法的权限合法。行政执法主体必须在其权限范围内执法，不能超越职权。 2.比例原则。综合行政执法具有相当的自由裁量性，在现代机动法治理念的影响下，国家对行政机关常常由法律对行政机关作自由载量的弹性授权，使行政机关得以在授权范围内灵活机动地行使权力。但自由裁量权的运用并不是毫无限制，除不应逾越授权范围、不得违反相关法律，不违背授权法律的立法精神与目的，更应符合自然规律，社会道德、社会公益，而且应当建立在正当考虑基础上，不得考虑不相关因素。 3.效率原则。由于社会生活复杂万变，综合行政执法必须遵循效率原则。综合行政执法效率强调以下四个问题：综合行政执法的及时性，综合行政执法的程序性，综合行政执法的准确度，综合行政执法的民主化。 4.协调配合原则。综合行政执法是行政职权分离的结果，要保持运转协调，就必须合理界定转移出行政处罚等职权的专业管理部门与综合执法机关之间的执法权限和范围，使两方面的积极性都得到充分发挥，同时避免相互推诿或者重复管理。 5.有效监督原则。实行综合行政执法之后，对行政权原本有效的监督和控制体系可能被打破，行政权相对集中，对综合执法权还需要建立一个有效的监督机制。对综合行政执法行为的监督，包括内部监督和外部监督。 二、北京市综合行政执法体制的发展现状与实践经验改革开放以来，北京市行政执法体制改革经历了一个循序渐进的不断发展过程。随着我国改革开放和民主与法制建设的进程而逐步形成的行政执法体制，曾经发挥了重要的作用。但是，随着城市现代化步伐的加快，围绕解决行政执法中存在的交叉执法、重复执法、执法效率不高等问题，本市各级政府及其执法部门开展了一系列积极的探索与尝试。 （一）综合行政执法模式探索之路 1.专项执法模式。我国行政执法体制是一种分散性的执法体制，在城市管理领域体现为以各行政主管部门的专项执法为主。城市管理工作长期以来一直沿袭着部门分割、单一管理、较为封闭的模式。立一部法，成立一支执法队伍，行政执法越来越专业化，专业行政执法队伍大量增加。由于城市管理涉及的范围广，需要各部门协调配合，专项执法的体制难以适应城市综合管理的需要，于是实践中又探索出联合执法的管理方式。 2.联合执法模式。联合执法即由市或区政府牵头，各部门派员联合组成执法队伍进行执法管理。这些尝试，虽然在某一时间段或者某一活动范围内提高了执法的效率和力度，缓解了一些职能交叉的矛盾，但并未直接触及到原有执法体制和职能的配置，诸如职责、职能、效率等问题尚没有从根本上得到解决。 3.巡警综合执法模式。1992年，北京市开始研究建立巡警队伍，经过在海淀、崇文两区的试点，于1993年4月由市人大常委会通过了《北京市人民警察巡察条例》，把巡警试点扩大到全市，授权巡警队伍行使公安、工商、市容、园林、市政、交通、环保、卫生、建委、文化等行政执法部门的27项行政执法权，在一定时期内，确实给城市管理面貌带来了一些新的改观。但是，一方面由于授权巡警多项执法权后，相关执法部门依旧行使有关执法职能，执法责任仍不明确，仍存在推诿扯皮的现象，另一方面，由于公安机关的主要职责是维护社会治安，巡警，作为公安机关所属的一支队伍，在首都社会治安环境综合治理任务非常繁重的情况下，其城市管理综合执法职能的履行，往往是顾此失彼，在一定程度上造成了其“附加职能”的弱化。并且，这种执法模式更多的处在突击整治的层面上，无法形成一个长效、全面的机制。 4.城市管理综合执法模式。城市管理综合执法源于城市管理相对集中处罚权改革。北京市进行城管监察体制的试点，是为了从体制上消除当前执法中存在问题的根源而对现行行政管理体制进行的一项重大改革。 除上述模式外，北京市在综合执法方面还有过其他方式的探索：一是在一些特殊地区（如地铁、空港、火车站、亦庄开发区等），通过法规授权或规章委托方式建立综合性执法队伍，实行一个地区由一支执法队伍统一执法。二是一些特定行业尝试综合执法，目前行业综合执法也越来越多。比如，在文化市场综合执法方面，成立北京市文化市场行政执法总队。同时，在其他一些行业也都纷纷尝试推进综合行政执法。 （二）综合行政执法实践经验和成效 从北京市综合行政执法实践探索来看，在城市管理领域率先探索新的行政执法体制显现出比较明显的体制、机制优势，产生了较好的行政效果、法律效果和社会效果，主要有以下方面经验启示： 1.综合行政执法体制改革必须体现社会主义市场经济和现代城市管理对政府机构改革的要求，打破原有执法机构设置的格局，按照审批与处罚相分离的原则，组建集中行使行政处罚权的组织，凡是集中行使的行政处罚权，原来的部门均不再行使，职能全部转移的执法机构要撤销，编制要调整，真正将执法职能综合起来，从体制上形成一种处罚职能相对集中、行政执法机构相对独立的新格局。 2.综合行政执法体制改革必须着眼于执法职能的合理配置，按照层级之间适当分权、不同职能相互制约、同类职能适当集中的思路进行调整，职权的转移应当保证其行使的相对独立性，真正做到相关、相近职能的合理划转，而不是在不同机构之间的叠加。 3.综合行政执法体制改革必须与制度创新结合起来，特别是在行为机制方面，要贯彻职权的行使与经济利益脱钩的原则，行政执法人员必须“吃皇粮”，不得自己“找饭吃”，不搞罚款返还。同时，通过建立和完善执法责任制和评议考核制，强化考核和奖惩，把利益驱动转移到促进行政执法人员自觉履行职责的激励机制中去。 北京市综合行政执法实践取得的成效，可以从以下几个方面进行分析：初步确立了综合行政执法的制度依据，基本上解决有法可依的问题。初步整合了执法权限，提高了执法的有效性和水平。初步实现了管理重心下移，破解了长期困扰行政管理的“条块”矛盾。初步建立行政管理权力行使各环节之间的制约机制，为综合执法体制改革提供了重要保障。 总之，从北京市综合执法体制改革的实践看，推进综合行政执法体制改革思路符合客观需要，方向正确，执法体制初步理顺，执法效率大为提高，执法力度显著增强，综合行政执法改革切实加强了行政执法工作，扭转了长期存在的职能交叉、多层执法、多头执法和管理缺位等现象，促进了行政管理体制改革的整体推进。并且，过去几经整治屡禁不绝的诸如卫生脏乱、无照经营、私搭乱建等问题得到了控制，社会效果明显，得到了社会各界的肯定。 三、北京市综合行政执法存在的问题（一）综合执法依据问题 目前，实行综合执法的依据主要有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，“经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权”。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格系一些规范性文件。这使得综合执法机构的执法依据显得不充分。 （二）综合执法权责问题 1.综合执法的范围。虽然综合行政执法范围的界定相对清楚，但是由于综合行政执法范围很宽泛，在许多领域仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，有时会出现重复执法、多头执法、执法空白的问题。 2.综合执法的权责。我国综合行政执法还处于实践探索阶段，综合执法职能和职权范围大都涵盖了城市管理、公共交通、工商管理、文化市场、食品卫生等社会生活的各个领域的各个方面。综合执法在很大程度上还停留在部分权力的分流、形式上的综合，而非实质的综合，对综合执法主体与原行政主体的职权划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等，目前还没有十分明确的划分和设置。 （三）综合执法体制问题 综合执法的一项重要内容就是将许可、审批等职能与监查、处罚等职能相对分开，改变政府职能部门既管审批又管监督的体制。将监督处罚职能与技术检验职能相对分开，改变行政执法机构既管查处又管检验的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式，解决“裁判员与裁判委员会分开”的问题。但由于政府职能转变尚在进行之中，配套制度还需要健全完善，在实践中造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权，加之与综合执法部门信息共享渠道不畅，所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节。二是多头审批与综合执法有矛盾。城市管理本是一个有机整体，规划、建筑、市容、环保等方面的审批事项亦应有机协调。执法综合后，审批没有相应综合，行政管理的效率没有从根本上提高。三是综合执法部门的业务指导关系不顺。综合执法机构直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。城市管理大部分法律、法规、规章都是由业务主管部门拟定的，行业主管部门在执法上更有经验，这种经验从体制上无法对综合执法部门产生作用。四是检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因与综合执法部门业务衔接不顺。 （四）综合执法效果问题 因为不同行政机关对同一违法事项处罚的依据、种类、幅度不一样，行政相对人常常会对处罚结果的公正性产生质疑和不满，执法效果欠佳。 之所以综合行政执法在实践中存在着上述诸多方面问题，究其原因主要体现在以下几个方面： 1.综合行政执法本身的特点。综合行政执法范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多，并且社会生活瞬息万变，法律规范原则性强、执法程序弹性较大，而且公民的生活的方方面面都与行政执法相联系，产生纠纷的几率大，也就容易产生问题。 2.新旧执法体制交替给综合行政执法带来的挑战。目前我国正处于经济转型、体制转轨时期，旧的体制、思想，尚未完全打破，新的体制、思想还未完全形成，在这个时期，出现社会矛盾、冲突，给综合行政执法的顺利开展带来压力。 3.行政职权与行政职责相脱离也是影响行政执法正常开展的因素。我国以前制定的很多法律规范缺乏法律责任的规定，从而导致行政机关在执法只注意行使权力，忽略承担责任。没有法律责任的约束和限制，有法不依，执法不严，违法不究，滥用职权，超越职权等一些非法执法现象容易发生。 4.缺乏有效监督也是产生综合行政执法问题的重要原因之一。目前综合执法体制不尽合理，不少监督部门缺乏应有的独立性，权威性弱，执法监督制度尚需进一步健全。 5.经费投入及宣传尚需加大力度。经费对技术、装备、信息建设，以及对技术人员培训尚需加大投入。目前北京市城市管理综合执法机关承担的各项职能中，有些是专业型、技术型特别强的，但是目前综合执法机关尚不具备这样的专业检测设备和技术力量。另外，对综合执法工作的宣传力度也不够。 6.综合行政执法队伍建设尚需进一步加强。从总体上看，本市综合行政执法队伍为城市管理和建设发挥了很大作用，作出了重要贡献。但从“人文北京、科技北京、绿色北京”和推进世界城市建设方面看，综合行政执法人员的法律素质、政治思想素质、心理素质和文化素质尚需进一步提高。 四、完善本市综合行政执法的对策和建议进一步加快综合执法制度建设，为综合执法工作提供法律依据和法制保障。进一步明确综合执法机构法律性质，理顺部门协作关系，完善综合执法体制和机制。根据本市的实际情况，综合考虑有关机构改革的问题。进一步调整执法职能，整合执法资源。按照重点突出、具有关联性、易于操作、职能完整统一等原则，并结合多年来的行政执法实践来合理界定综合执法范围和区域管辖定位。进一步健全综合执法责任制，严格落实执法责任追究制度，畅通公民、法人和其他组织寻求法律救济的渠道。进一步加强综合执法队伍建设，切实提高执法队伍的素质，以更好地适应“人文北京、科技北京、绿色北京”和推进世界城市建设的需要。 |
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