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本文作者姚枝仲是中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长，研究员。文章认为，政府债务膨胀的原因有三：战争融资、稳定融资和福利融资。但是，发达经济体经历了繁荣与萧条，经历了在国外作战与从国外撤军，经历了财政扩张与财政整固，却只见政府债务水平上升，不见其下降。究其原因，主要还是政府债务形成过程中的自我约束机制在经济社会发展过程中逐步被打破了。这些约束机制包括: 预算平衡的机制，明确债务支出项目和特定偿债财源的机制，以及布雷顿森林体系给各国财政赤字施加的约束。政府债务的膨胀史，实际上是约束政府债务的机制一层一层被打破的历史和政府支出一项一项增加的历史。
历史上大部分国家的政府债务规模从来没有达到过今天这么高的程度。美国政府债务在2016年底达到20万亿美元, 比其2016年全年的GDP还多1.4万亿美元。日本政府债务在2016年底达9.8万亿美元, 是其2016年GDP的2.1倍, 更是其全年财政收入的6.5倍。美国和日本的情况不是例外, 而是普遍现象。按照国际清算银行的统计, 整个发达经济体的政府债务总额与GDP之比在2016年达102.1%。 历史上, 各国对政府债务的扩张一直是比较谨慎的。美国在建国初期, 国会对每一笔政府债务的金额、期限和利息等均要进行审核。即使在今天, 美国国会仍要确定政府债务的上限。在欧洲, 《稳定与增长公约》对欧盟国家的政府债务水平和财政赤字水平均有明确限制。但为什么世界各国尤其是发达经济体的政府债务膨胀到了如此之高的水平且还在不断膨胀呢?是政府无法约束住自己的债务水平, 还是根本就没有相应的约束机制? 一、战争融资 古代的政府债务, 主要是为战争筹集资金。有记载称, 公元前5世纪期间, 雅典娜神庙就为雅典城邦提供过战争贷款。在现代, 仍然能够看到战争导致政府债务水平升高的现象。如美国在2003年发动的伊拉克战争, 导致其当年和第二年联邦政府债务各增加约6000亿美元, 随后三年每年增长的联邦政府债务均在5000亿美元以上 。 既然债务是为战争等紧急事件所筹, 那么事件过后, 债务应该逐渐减少直至消失。事实上, 政府信用其实不佳, 很少正常偿还所借款项。对各国债务数据的追踪研究, 确实能够发现债务水平上升与下降的战争周期。不过这种债务水平的下降主要是指政府债务总额与GDP之比, 而不是政府债务的名义规模。也就是说, 战后政府债务水平的下降, 主要是因为经济增长和通货膨胀导致原来的政府债务规模相对于总体经济规模来说变得更小了, 而不是债务规模本身变小了。显然, 债务的战争周期理论解释不了当今世界发达经济体政府债务名义总额以及相对GDP的比例不断上升的现象, 尤其是债务上升大多发生在没有战争的和平时期。 二、稳定融资 20世纪30年代大萧条和凯恩斯主义兴起之后, 政府债务有了新的功能, 即在总需求不足的时期, 政府可以通过发债, 扩大财政支出, 用赤字财政的办法刺激需求增长, 实现充分就业。为战争筹资, 政府是被迫负债;在经济衰退或萧条时期, 通过赤字财政扩大总需求, 政府则是主动扩大债务。这是功能财政思想在使用债务方面与过去很大的不同。 功能财政与债务的战争周期也有相似的地方, 即债务的扩张与收缩应该是周期性的, 在经济衰退和萧条时期会扩大, 而在复苏和繁荣时期则应该逐步缩小。这种周期性质可以称为债务的景气周期现象。然而事实上，1960年以来, 20个OECD初始成员国家中, 有12个国家的赤字年份高于80%, 意大利和葡萄牙的赤字年份竟然是100%。很多国家在经济不景气的时候确实在利用财政赤字扩大总需求, 但在经济景气的时候, 并没有出现财政盈余, 而是同样有财政赤字, 继续在扩大债务。 三、福利融资 在凯恩斯主义逐渐消退的20世纪70年代和80年代, 发达经济体的政府债务水平却开始了持续的上升。这和第二次世界大战以后兴起的另一种思潮密切相关, 即福利国家的思想。二战以后, 西方各国纷纷推出了养老、医疗、失业救助和对贫困人口的转移支付为主要内容的社会保障体系。战后恢复或者重建时期, 西方各国经济快速增长, 即使税率有所提高也不会引起不满, 因而财政收入增长较快, 能够覆盖雄心勃勃的社会保障计划。但是, 两次石油危机之后, 西方国家经济增速下降, 财政收入增长放缓, 而各国居民已经把享受国家福利当作一个天然的权利, 不仅不允许降低福利水平, 还指望不断提高福利标准。与此同时, 寿命延长、结构性失业增加、实际医疗成本上升等也在进一步增加社会保障支出。于是, 西方各国不仅在经济不景气时出现财政赤字, 在经济处于潜在产出水平甚至经济繁荣时也出现赤字。这样的赤字不再是周期性的赤字, 而是结构性赤字。结构性赤字会导致政府债务水平不断攀升。并且高福利会自我强化, 并不断推高债务水平。 削减税收和降低福利水平是否就能降低政府债务?里根奉行供给学派理论, 大幅度削减税收并减少政府支出, 希望以此提振美国经济。里根带领美国走出了滞胀, 但是并没有降低美国的债务水平。里根在任8年期间, 美国联邦政府债务与GDP之比从32.5%上升到了50.5%, 上升幅度高达18个百分点。撒切尔夫人在1979年至1990年担任英国首相期间, 也采取了大幅度削减税收和降低福利支出的政策。撒切尔夫人倒是使英国政府债务与GDP之比从46%下降到了29%。然而, 这一比例的下降不是依靠债务总额减少带来的, 而是依靠通货膨胀带来的。在撒切尔夫人执政期间, 英国的实际GDP年均增长2.5%, 而名义GDP年均增长10.6%, 这说明年均通货膨胀率高达8.1%。较高的通胀率说明存在较大程度的债务货币化。实际上, 在同期, 英国政府债务总额仍然保持了平均每年5.8%的增长速度。也就是说, 撒切尔夫人虽然削减了税收和福利水平, 但并没有产生财政盈余, 而是仍然有较高的赤字和较快的债务增长。 美国在20世纪90年代后期也意外地出现过政府债务与GDP之比下降的现象。美联邦政府债务与GDP之比从1995年的65%下降到了2001年的55%。不过, 这段时间美国联邦政府债务总额同样没有下降, 反而从1995年的4.9万亿美元上升到了2001年的5.8万亿美元, 年均增长2.7%。美国政府债务与GDP之比下降的主要原因不是通胀, 而是新经济带来了较快的经济增长。这一时期, 美国实际GDP年均增长率为3.7%, 而年均通胀率仅为1.9% 。 四、政府债务膨胀的机制 进入21世纪后, 发达经济体经历了繁荣与萧条,经历了在国外作战与从国外撤军, 经历了财政扩张与财政整固, 但是, 只见政府债务水平上升, 不见其下降。 关于债务的政治经济学家认为, 这是西方政治制度的固有缺陷。在选票和利益集团的干扰下, 立法和行政当局往往降低税收容易, 削减支出很难;提高福利水平容易, 降低福利标准很难。另外, 通过债务获得的资金是在当期使用, 而偿还可能要延续若干年, 或者不在当政者任内, 或者需要子孙后代来偿还。政府债务的受益者和成本承担者不一致, 是绝大部分政体的通病, 但可能在西方政体中更容易造成债务膨胀。 上述缺陷固然存在, 但是如果政府债务形成过程中存在较强的自我约束机制, 则其也不会如此不受遏制的增长。历史上, 确实存在一些约束政府债务膨胀的内在机制, 只是在经济社会发展过程中逐步被打破了。预算平衡是一个很自然、很传统的约束机制, 但从理念到实践都被凯恩斯主义和功能财政的思想所打破。明确债务支出项目和偿债财源是另一个重要的约束机制。因为在这种情况下, 债务支出的受益者和税收成本的承担者都是明确的, 政府债务扩张会受到税收成本承担者的制约。然而, 这种税收对债务的直接制约关系, 也逐渐被打破了。 一是出于调节财政资金流动性的需要；二是降低债务成本的需要。 打破政府债务内在约束机制的事件, 还有20世纪70年代布雷顿森林体系的崩溃。布雷顿森林体系虽然是一个国际货币与汇率的安排机制, 但也给各国财政施加了一个无形的枷锁。在布雷顿森林体系下, 各国都采用固定汇率制度, 都有维持汇率稳定的职责。如果一国过度使用财政赤字, 国内支出增加会引起进口大于出口, 从而产生经常账户赤字。如果外资流入不能弥补经常账户赤字, 该国货币就有贬值压力, 政府只好使用外汇储备甚至黄金储备购买本国货币, 以维持固定汇率。财政赤字实际上会消耗本国的储备资产。因此, 在储备资产的约束下, 政府无法持续使用财政赤字。布雷顿森林体系的崩溃, 打破了各国使用财政赤字的无形枷锁。从此, 各国政府债务不断攀上新高。 各发达经济体虽然也设立一些人为的财政规则, 如美国设债务上限, 欧盟设赤字和债务超标的惩罚机制, 但都没有阻止其债务水平的膨胀。政府债务的膨胀史, 实际上是约束政府债务的机制一层一层被打破的历史和政府支出一项一项增加的历史。今天的世界, 已经严重缺乏约束各国财政赤字和债务增长的有效机制。发达经济体的政府债务, 还会继续膨胀下去。 在政府债务得不到约束的情况下, 唯一能够有效降低债务负担的途径, 就是高速经济增长加上一定程度的通货膨胀。然而, 过高的债务反而会妨碍经济增速提高。如果没有技术革命带来实际经济加快增长, 发达经济体政府债务继续膨胀的结果, 要么是债务货币化和高通胀, 要么是违约。这两种情况都会带来经济衰退。 很多新兴经济体有幸还没有达到非常高的政府债务水平, 但是如果不吸取发达经济体的教训, 不重视高福利在未来可能造成的财政压力, 不主动对政府债务施加有效约束, 则其政府债务也很有可能继续膨胀下去, 直到无法维持的程度。 该文在中国人民大学书报资料中心《财政与税务》2018年第2期上转载，原载于《金融评论》（京）,2017.5.116～122
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