【独家】关于可行性缺口补助项目和使用者付费项目建设成本挂钩30%的一些思路

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作者：薛然  河北润扬项目管理有限公司总工；河北省PPP研究院副主任；咨询工程师（投资）

一、综述

众所周知，在2017年11月由财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），这在全国PPP行业引起巨大波澜，从发布这天起一直到2018年3月31日，做过PPP项目的政府、实施机构、财政局、社会资本可说是一天没闲着，所有参与过的PPP项目都要按照92号文梳理一遍，时刻都有着踢出库的准备。

92号文的发布也预示着PPP项目未来将会是更加规范、更加透明，现在新建或者存量项目只有符合PPP相关政策，符合PPP初衷，符合PPP支持方向的项目才允许进入PPP综合信息平台。

92号文“二、严格新项目入库标准”中第三款“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”没有按照第三款要求编制绩效考核的项目将不允许入库。其中，在“政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的”这条中，各咨询机构还是掌握的不错的，大部分都是按照等额本息方法去计算，可以在合作期内连续且平滑支付。但是，第一条“政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”和第三条“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”难住了政府和咨询机构，使得项目迟迟入不了库。

笔者先分析下第一条和第三条的语句，在第一条中明显提出了政府付费和可行性缺口补助方式，第三条中没有说出任何回报机制。换句话理解就是第三条中所有的PPP项目，不管你采用哪种回报机制，你都要考虑30%挂钩的问题。那有人会提出缺口补助项目和使用者付费项目中第三方使用者付费不用政府掏钱，为什么还有考虑挂钩问题？其实不难理解，缺口补助项目和使用者付费项目都应为特殊的政府付费项目，涉及到的第三方使用者付费其实只是政府让渡了收费权或是收益权，也就是说缺口部分的使用者付费以及使用者付费项目的使用者付费都是特殊的政府付费。在此基础上应考虑30%挂钩的问题。

二、现状挂钩方法

咨询机构大部分利用《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）文公式的原理进行了相应的挂钩，举个例子：

1、政府付费项目

当年运营补贴支出数额=（当年可用性付费×30% 当年绩效付费）×K 当年可用性付费×70%

K：绩效考核系数

该挂钩模型对政府付费项目还是挺合适的，简单明了，符合92号文挂钩思想。

2、可行性缺口补助项目

当年运营补贴支出数额=（当年可用性付费×30% 当年绩效付费）×K 当年可用性付费×70%-当年使用者付费数额

该挂钩模型基于政府付费项目扣除了当年使用者付费数额，乍一看是没什么问题的，但是如果考虑使用者付费数额偏大，远远大于前两项，那这种挂钩是不适用的。

笔者认为在利用21号文可用性付费和绩效付费基础上，挂钩30%还是有可取之处的。但是有些项目是不涉及可用性付费和绩效付费的，如按使用量付费的项目，比方说垃圾焚烧发电、供热、供水等项目是涉及到单价和处理量的，这就造成了咨询机构对政府付费、缺口补助、使用者付费没办法挂钩30%的问题。造成项目入不了库，耽误项目进度。

三、抛砖引玉

笔者根据多年实际操作PPP的经验，试着摸索一条解决上述项目挂钩30%的思路，只为抛砖引玉，集合大家思路，整理出一套或者几套挂钩方法，以解决项目入不了库。

在提出思路前，首先要确定一个大前提：缺口补助项目和使用者付费项目都是特殊的政府付费项目，全部要考虑挂钩。笔者以涉及单价的项目（包括缺口补助项目和使用者付费项目）为例，试着提出挂钩思路。笔者的思路很简单，项目的单价是在建设成本和运营成本（为了简化计算和说明，其他费用暂不考虑）的基础上倒推出的，那就考虑单价中的建设成本权重问题，也就是单价中有多少是建设成本构成的。考虑到PPP项目合作期限长的问题，不能直接对比建设成本和运营期内运营成本，需考虑资金的时间价值，所以将建设成本和运营成本全部折到建设期初才有比较的价值，才能进行下一步计算权重，在计算出的权重基础上考虑30%挂钩的问题；再有就是涉及第三方使用者付费的，要考虑能提供第三方使用者付费的建设成本是多少，考虑其相应的权重。

说了很多文字性的东西，也许绕蒙了大家，下边列出公式和相应举例说明。

1、缺口补助项目

如垃圾焚烧发电项目，且垃圾处理费是按照单价进行补贴的，则

项目公司收入=单价×年垃圾量 发电收入

考虑挂钩如下：

项目公司收入=年垃圾量×单价×｛[垃圾处理建设成本折现值/（垃圾处理建设成本折现值 垃圾处理运营成本折现值）]×30% [垃圾处理运营成本折现值/（垃圾处理建设成本折现值 垃圾处理运营成本折现值）]｝×K 年垃圾量×单价×[垃圾处理建设成本折现值/（垃圾处理建设成本折现值 垃圾处理运营成本折现值）]×70% 发电收入×｛[发电建设成本折现值/（发电建设成本折现值 发电运营成本折现值）]×30% 发电运营成本折现值/（发电建设成本折现值 发电运营成本折现值）｝×K 发电收入×[发电建设成本折现值/（发电建设成本折现值 发电运营成本折现值）]×70%

举例说明：

垃圾处理建设成本折现值=20000万元

垃圾处理运营成本折现值=30000万元

发电建设成本折现值=8000万元

发电运营成本折现值=2000万元

垃圾处理建设成本的权重为2/5，垃圾处理运营成本的权重为3/5，假设年处理垃圾10万吨，处理单价为60元/吨；发电建设成本的权重为4/5，发电运营成本1/5，发电收入为每年2000万元。考核系数K=0.8。

当K=0.8

项目公司收入

=100000×60×(2/5×30% 3/5)×0.8 100000×60×2/5×70% 20000000×(4/5×30% 1/5)×0.8 20000000×4/5×70%=2337.6万元

当考核系数K=1时，项目公司垃圾处理需要政府付费数额为600万元，发电收入为2000万元，合计2600万元。

因为绩效考核没达标（K=0.8），需要从垃圾处理付费数额中扣减86.4万元。因为发电收入是直接进入项目公司，政府方应提取在考核没达标情况下相应金额的运营期履约保函176万元（保函金额一定要考虑未来扣减支出）。

2、使用者付费项目

如供热项目，且供热费是按照单价进行计算的，则

项目公司收入=每平米供暖单价×供暖面积

考虑挂钩如下：

项目公司收入=供暖面积×每平米供暖单价×｛[建设成本折现值/（建设成本折现值 运营成本折现值）]×30% [运营成本折现值/（建设成本折现值 运营成本折现值）]｝×K 供暖面积×每平米供暖单价×[建设成本折现值/（建设成本折现值 运营成本折现值）]×70%

举例说明：

建设成本折现值=20000万元

运营成本折现值=30000万元

建设成本的权重为2/5，运营成本的权重为3/5，假设供暖面积为10万平方米，每平米供暖单价为22元/平方米。考核系数K=0.8。

当K=0.8

项目公司收入

=100000×22×(2/5×30% 3/5)×0.8 100000×22×2/5×70%=188.32万元

当考核系数K=1时，项目公司收入为220万元。

因为绩效考核没达标（K=0.8），供热收入直接进入项目公司，政府方应提取在考核没达标情况下相应金额的运营期履约保函31.68万元（保函金额一定要考虑未来扣减支出）。

四、难点问题

1、权重设定

在上述方法确定权重中，为了方便说明和计算，仅考虑了建设成本和运营成本，在实际项目中还要考虑和单价确定有关的其他费用，计算其他相关费用时，也可一并纳入运营成本中方便计算。上述计算权重时，并不是要把权重算的一个小数点都不差，只是确定相近比例即可，按照计算的权重进行相应的绩效考核。

2、动态调整

按照上述方法所计算出的权重不是运营期间一成不变的，而是根据相应的调价公式和通货膨胀情况，动态调整相应权重值的。笔者建议按照调价周期，进行相应的调整权重，调整方法可按照项目公司前几年实际运营成本，按照PPP项目合同中给出的公式重新计算每年的运营成本，然和进行折现，进而求出相应的权重值。

以上是笔者试着摸索出来一条挂钩的思路，有些问题还需继续研究讨论，如有不足之处，欢迎大家批评指正。上述挂钩方法不是所有的PPP项目都能适用，还要根据具体项目具体分析，群策群力，为一大波将处于入库的PPP项目服务。