浅析环境公益诉讼

环境公益诉讼，是公众通过合法程序，化解重大环境纷争的有效途径，应予大力推进。我国《民事诉讼法》在2012年修改后增加了公益诉讼制度的内容，并通过 2015年2月4日施行的《民事诉讼法司法解释》，解决了受理条件、管辖、原告主体的加入、和解与调解、撤诉等一系列立法遗留问题，补充了我国环境公益诉讼的立法空白。可以说，我国环保事业取得了很大的成就，但同时，环境保护形势依然十分严峻，即“虽然局部环境质量有所改善，但环境污染的趋势总体上尚未得到根本扭转”。这意味着我国现行的环境法律未能有效遏制环境恶化。

叶栋强：重庆合纵律师事务所主任、高级合伙人；重庆市优秀律师；西南大学法学院硕士生导师；重庆电视台《大律师在线》等法制栏目在线嘉宾律师；重庆晚报、重庆商报法律顾问，新闻律师团律师。

一、保护环境为什么需要公益诉讼

环境公益诉讼是指有资格的公民、法人、其他组织或者有关国家机关，为了预防可能侵害坏境公益之污染或破坏行为的发生或阻止侵害环境公益之污染或破坏行为的继续进行或救济已经受损的环境公益，而以环境公益的民事危害者或致害者为被告，向人民法院提出追究其法律责任的请求，并由人民法院按照法定程序依法审判的法律制度。

环境公益诉讼主要适用于出现了民事侵权行为，致使社会公共利益遭受民事性质的损害，但没有合适的原告提起诉讼的特殊情形。针对民事侵权损害，一般是由直接受害人提起诉讼，在某些特殊情形下，民事侵权行为即使损害了社会公共利益，或者侵害了不特定多数人的共同利益，但没有合乎资格的原告提起诉讼，公共利益也因此难以得到保障。

根据我国宪法规定，我国实行自然资源的公有制，对于水体、海洋、空气、土壤等公共环境要素，普通个人不能行使完整的所有权。行政部门并非环境资源的当然所有者，其行政管理权也是有限度的。例如，某个企业的排污行为造成环境污染，行政部门固然可以依法对其实施责令限期治理等行政处理，或者依法做出罚款、停产等行政处罚，直接的污染受害人可以就其个人遭受的损害提起赔偿损失等民事诉讼，司法机关还可能对构成犯罪的严重污染行为追究刑事责任。但是，对污染环境造成的社会公共利益损害，行为人还应当承担赔偿国家损失等民事责任。问题在于，公共利益或者国家利益受损，谁来担当原告角色呢？

正是针对公共利益受损而原告主体缺位的情形，公益诉讼制度应运而生，为了保障社会公共利益，国家通过立法授予某些机关、社会组织以原告资格，并通过公益诉讼程序维护公共利益，就是一种法律主体的弥补。

二、环境公益诉讼实施的困境

（一）符合条件，有意愿、有能力提起环境公益诉讼的组织可能很少

新《环境保护法》及新民事诉讼司法解释为提起环境公益诉讼的社会组织规定了3个基本条件：1、依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2、专门从事环境保护公益活动连续5年以上；3、无违法记录。而完全符合这3个条件的社会组织，有人统计，在全国总共不过300家。也就是说，每个省、自治区、直辖市平均不到10家。 而在这约300家社会组织中，有相当一部分是官办的社会组织， 比如各省的环境科学学会、环保产业协会、环保基金会，还有一些省的环保联合会、生态文明研究会、林业协会等。在这些组织中，除了中华环保联合会有提起环境公益诉讼的经历和意愿外，其它机构尚未见有提起环境公益诉讼实践的报道。 根据学者分析，这类社会组织有提起环境公益诉讼意愿者不会超过10%。

 再一类就是草根民间环保组织，比如辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会、绿色汉江、阿拉善MNN生态协会等。在这类组织中，有的可能没有提起公益诉讼的意愿。这样看来，在实际开展环境公益诉讼时能够提起环境公益诉讼的组织可能非常之少。

（二）提起环境公益诉讼“法律规定的机关”范围仍未明确

新《环境保护法》及新民事诉讼司法解释虽然明确了提起环境公益诉讼的社会组织的条件，从而也大致确定了有权提起环境公益诉讼的社会组织范围。但该法却对《民事诉讼法》规定可以提起环境公益诉讼的法律规定的机关没有进一步明确，仍然停留在颇有争议的原有规定上。 如果像有些权威解释那样把“法律规定的机关”仅限于现在海洋环境保护规定的行使海洋环境监督管理权的部门这一类主体，其他所有环境和资源保护机关都无权提起环境公益诉讼， 必将极大地限制和影响公权机关通过公益诉讼维护社会公共利益和国家利益的积极性，也会使环境公益诉讼限制在极小的范围内，其后果是不利于污染的防治和生态的保护。

（三）缺乏环境公益诉讼具体规则将给环境公益诉讼的审理及判决造成很大困难

由于环境公益诉讼从一定层面突破了起诉主体与起诉事由之间应当具有法律上利害关系的传统诉讼法原理，因而必须适当修正传统私益诉讼的有关规则以适应公益诉讼的需要。缺少这些具体规则，一方面有可能为一些法院拒绝受理环境公益诉讼案件提供借口，另一方面也有可能使人民法院在审理环境公益诉讼案件时无所遵循。然而，无论是立法机关、司法机关还是行政机关，都没有很具体的诉讼规则。新民事诉讼司法解释虽然对公益诉讼做了补充，但仍然不够全面，不过这已是我国在公益诉讼方面的一大进步。

三、环境公益诉讼困境的破解

环境公益诉讼在我国虽然已经有了多年的实践，但作为一种诉讼类型，其立法和制度建设还十分薄弱，使得环境公益诉讼在许多方面无法可依。为了解决这一问题，需要通过专门立法或者司法解释对有关问题作出进一步界定，对损害社会公共利益的行为应当由中立的第三方机构通过环境损害鉴定评估和环境健康风险评价对环境污染、生态破坏状况及其造成的公众健康损害或损害风险进行准确界定。行政管理部门违法审批、滥用职权、不履行法定职责导致不特定多数人的环境受到损害也应属于损害社会公共利益的行为，并纳入公益诉讼的范围。

此外，环保社会组织不得通过诉讼谋取经济利益，但不能限制环保社会组织通过诉讼取得一定合理收入。比如胜诉后从赔偿金中得到为诉讼所支出的费用，所付出的人力资源成本等等。同时，环境公益诉讼还应建立一整套诉讼程序规则。

中国当下正处在转变经济发展方式的重要战略期，不同样态的环境问题集中爆发。价值多元化和利益冲突性决定了环境问题的破解必须建立在公众参与的实践理性基础之上。在此背景下，环保社会组织通过依法提起环境公益诉讼，客观上可以发挥调和多元价值与横平利益冲突的重要功能，为了解决当下中国环保组织提起公益诉讼能力不足的问题，政府应当对环保社会组织提供支持，增强环保社会组织提起环境公益的诉讼能力。

四、结语

针对上述环境公益诉讼面临的种种困难和问题，并不是无法破解。只要我们正视困难，诚心要发展环境公益诉讼，有步骤地去解决问题，环境公益诉讼这一公众有序参与环境保护的形式也就会逐步发展起来。

通过以上分析我们可以知道，环境公益诉讼只是环境诉讼的一种类型，也只是对传统的原告必须是与案件有直接利害关系的人变为非直接利害关系人，其目的是为了解决公共环境利益无人负责的问题，同时也可以在一定程度上解决当地有直接利害关系的人不敢诉、不能诉、不善诉的问题，把污染和破坏环境的行为纳入广大群众的监督之下，这种有序的公众参与既不会产生滥诉也不会影响行政机关和企事业单位依法工作和生产的效率，更不会影响社会稳定。对此，我们应当有充分的制度自信。只要当事人是依照法律规定的权利提起环境公益诉讼，人民法院依法对公益诉讼案件进行受理、审理和判决，那就从根本上维护了我国的法律制度和法律秩序。在这一认识下，我们应当逐步完善环境公益诉讼的制度设计，让环境公益诉讼在我国的生态文明建设中真正发挥作用。