中国金融控股公司立法若干问题研究

本文原载于《江淮论坛》2004年第2期 ，为中国法学会 2003年《中国金融控股公司立法研究》课题。课题组成员:田田(中国科学技术大学商学院教授、安徽大学经济法制研究中心兼职研究员)、华国庆(安徽大学教授、安徽大学经济法制研究中心专职研究员)、杨辉(中国科学技术大学商学院副教授)。 

摘要:为融入国际竞争的大环境，中国的金融业开始了组建金融控股公司的实践，但由于缺乏立法的明确指导，中国的金融控股公司在组建和运行过程中存在种种不规范的行为，并潜伏着很大的金融风险。本文阐明了金融控股公司的内涵及其法律特征，分析了中国金融控股公司存在的问题与原因，并就完善我国金融控股公司的相关立法提出了初步的建议。

关键词:金融控股公司;现状分析;立法研究

随着经济全球化以及中国加入WTO，中国金融业面临着越来越激烈的国际竞争，在这种情况下，金融业实行混业经营已成为不少学者的共识。但由于监管水平不高、监管法规制度建设滞后、金融机构内控机制不健全等，中国目前尚不具备实现混业经营的条件，而组建金融控股公司，则是中国在目前分业经营与监管的条件下逐步走向混业经营的现实选择。以下本文拟就与中国金融控股公司立法有关的问题作些探讨。

一、金融控股公司的内涵及其特征

关于金融控股公司，各国(地区)及有关国际组织的界定并不完全一致。美国《1998年金融服务业法》中正式使用了金融控股公司这一术语，但该法案及美国《1999年金融服务现代化法》均未直接定义什么是金融控股公司，后者只是对金融控股公司作出了一般性要求，且其规定只反映了金融控股公司与银行控股公司之间的内在联系，从这些很零星的规定中，很难领略金融控股公司的实质。例如其103条b款中规定商业性子公司的资产不得超过集团总资产的5%，且这个子公司和集团内的投保存款机构不得相互交叉持股，这个规定反映了美国金融业和工商业分离的一贯传统;103条款中“金融控股公司”一词指满足本法第4条第(1)款第(1)项要求的银行控股公司。1巴塞尔银行监督委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会三大国际监管组织支持设立的金融集团联合论坛于1999年发布了《对金融控股集团的监管原则》(以下简称《监管原则》)。根据该《监管原则》的定义，金融控股公司是指在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。该定义不仅比较抽象，而且不尽妥当，混淆了金融控股公司与金融集团的含义。金融控股公司具有法人资格，是一个独立的民事主体，而金融集团则是金融集团内企业之间的联合，本身并不是一个独立的民事主体。中国台湾地区《金融控股公司法》第4条之二规定，金融控股公司是指对银行、保险公司或证券商有控制性持股，并依本法设立之公司。相比较而言，这一界定比较可取。

立法需要准确界定金融控股公司，我们认为，首先必须考察什么是控股公司。在法学界，大多认为，控股公司是指因持有另一公司一定比例以上的股份从而能够对其进行实际控制的公司。控股控制可以说是控股公司最主要的特征，但问题在于，持有另一公司多少股份方能对其实际控制?从理论上来说，一公司持有另一公司半数以上的股份就可以控制该公司。但由于公司股份的集中程度不同，一公司控制另一公司在股份上的数量要求也就不尽相同，因而要对实现控制的股份数量硬性进行界定既不可能，也不现实。对股份分散的公司而言，一公司根本不需要持有其半数以上的股份就可以控制该公司。因为一公司只要控制另一公司多数表决权，就可以控制该公司。鉴此，可以将控股公司定义为:控股公司是指依法成立的、通过持有另一公司多数表决权的股份从而实现对其实际控制的公司。

作为控股公司之一种型态的金融控股公司，当然具有控股公司的一般特征，但又具有特殊性。其特殊性主要体现为，金融控股公司所控股控制的至少有一个以上具有金融性质的子公司，或者是银行，或者是保险公司，或者是证券公司等。鉴此，我们认为，所谓金融控股公司是指依法成立的并通过至少持有一个以上不同类型金融公司多数表决权的股份从而实现对其实际控制的公司。金融控股公司具有以下特征:

(一)金融控股公司为企业法人。在这一点上，金融控股公司与一般控股公司并无不同之处。具体来说，金融控股公司和受其控制的子公司，均具有独立的法人资格，各自独立承担民事责任。

(二)法人分业，集团混业。法人分业是指不同金融业务分别由集团内不同法人经营，其作用在于防止不同金融业务风险的相互传递，并对内部交易起到遏制作用;集团混业是指集团内的子公司可以依法从事两种以上的金融业务。

(三)金融控股公司通过控股或控制方式实现对其他金融企业的实际控制。这种实际控制主要从以下两方面表现出来:(1)金融控股公司控制银行、证券、保险等两个以上的子公司。根据各国法律的不同规定，金融控股公司自身可以是某一类金融机构，也可能是普通的商业性公司，或者只是一个持股的“壳”公司。其中，金融性资产占整个金融控股公司的绝对主体。(2)通过控股或控制的方式实现实际控制。中国台湾地区将“控制性持股”作为判断、界定金融控股公司的一个重要标准。其《金融控股公司法》第4条规定:“控制性持股，指持有一银行、保险公司或证券商已发行有表决权股份总数或资本总额超过25%，或直接、间接选任或指派一银行、保险公司或证券商超过半数之董事。”

二、中国金融控股公司存在的问题及其原因分析

金融控股公司在中国业已出现并开始运作。从组建来看，具有组建主体、形式多元化的特点。概括起来，主要有三种形式:一是金融机构组建的金融控股公司，即以金融机构为主体而组建的金融控股公司。例如，2002年3月，经国务院同意、中国人民银行批准，中国中信集团公司根据《公司法》成立了国有独资公司性质的中信控股公司。这是中国金融业自实行分业经营以来第一家经批准成立的可以跨金融业务领域经营的金融控股公司。二是产业组织组建的金融控股公司，即指以工商企业或企业集团公司为主体而成立的金融控股公司。例如山东鲁能集团、海尔集团、宝钢集团、中远集团、山西国信集团公司等均控股了一定的金融机构。2三是其他机构组建的金融控股公司，主要指国有资产经营公司、国有投资银行等具有投资主体资格的国有企业组建金融控股公司。

应指出的是，中国金融控股公司的组建及运作尚存在不少问题，主要表现在以下几个方面:

(一)称谓混乱，内涵不明

在学术界，对金融控股公司称谓不同，有的称之为金融控股公司，有的称之为金融集团，也有的称之为金融控股集团。实践中的做法则更是五花八门。何谓“金融控股公司”，目前中国学术界并无一致的看法。有的认为，金融控股公司是指以银行、证券、保险等金融机构为子公司的一种纯粹型控股公司;3有的认为，金融控股公司指母公司以金融为主导，并通过控股公司兼营工业、服务业的控股公司，它是产业资本与金融资本相结合的高级形态和有效形式，也是金融领域极具代表性的混业经营组织形式;4有的认为，金融控股公司是一种经营性控股公司，即母公司经营某类金融业务，通过控股兼营其他金融业务及工业、服务业等活动的控股公司。按照国际惯例，金融集团公司的母公司都应是控股公司。5

(二)风险较大且未建立风险控制制度

虽然金融控股公司只以投资额为限对子公司的债务承担有限责任，但由于集团内部复杂的持股结构和资金往来，单个金融机构的安全并不能得到充分保障。与全能银行制相比，金融控股公司只是部分地排除了风险，不但分业经营下金融机构所面临的问题仍然存在，而且还产生了一些新的风险:(1)集团成员相互投资，引起整个集团资本虚增。金融控股公司内部的母公司与子公司之间、子公司与子公司之间往往存在相互参股的情况，这使得集团控股公司得以顺利产生和有效运作，但另一方面，相互参股又造成了资本虚增的情况。6(2)集团成员相互交易，导致风险的传递和集中。一旦某个子公司经营不善或者倒闭，其风险必将传染给另一个子公司，并引起另一子公司的流动性困难，从而产生严重的多米诺骨牌效应，增大整个集团的风险。此外，由于内部交易，使得集团内部资金的调度十分容易，出于盈利的动机，银行可能会将一部分资金通过证券公司投入资本市场，但如果缺乏完善的内控机制，大量的银行资金进入股市，必将增加股市泡沫，引起股市和银行危机，最终酿成金融危机。(3)集团成员的相互投资和相互交易，造成信息披露的准确性大打折扣，使得投资者、债权人以及监管当局无法准确了解集团成员与整个集团的经营状况，从而无法准确判断集团所面临的真实风险。

(三)对集团成员的多元监管容易出现监管的盲区

由于金融子公司涉及到多个行业，而不同行业的监管标准、监管方法不尽相同，例如监管机构对于从事银行、保险、证券等不同业务的资本充足率的要求不同，资本金要素的定义不同，资产负债评估方法不同。分业监管虽然可以保证各个监管部门对各自的监管对象实施有效的监管，但如果金融控股公司的母公司或者子公司业务不是金融业务，则各个专业性的监管当局就无法对其实施有效监管。与此同时，虽然金融控股公司的母子公司均为从事金融业务的公司，但各个监管部门若缺乏必要的信息交流，则难以对金融控股公司的整体风险进行有效地控制。此外，出于逃税、逃避监管或者其他方面的动机，金融控股公司子公司的业务往往遍布世界各个国家，由于各国金融监管的要求不尽相同，使得监管当局对海外子公司监管的有效性大打折扣。

(四)集团成员之间的控制与被控制关系使得金融子公司的独立性受到影响

在以金融控股公司为母公司所组成的金融集团中，各个金融子公司虽然都依法具有法人资格、独立承担民事责任，但由于母子公司之间控制关系的存在，使得子公司实际上已沦为服务于母公司利益的工具。一方面，子公司的经营活动必须遵循母公司的指示，服从母公司的指挥，其自身的独立意志已经部分甚至全部丧失;另一方面，子公司的经营活动在很大程度上非为自身的利益，而是为了实现母公司或者集团的整体利益，可以说，母公司或者集团利益的最大化决定着子公司经营活动的方向。而追求母公司或者集团整体利益最大化的结果，必然会使子公司的利益受到损害，从而引起支付能力的下降。特别是当母公司为非金融企业而不受金融监管当局有效约束时，金融子公司的独立性将更难保证。各个金融子公司丧失独立性的结果将导致金融子公司的董事会和管理层在经营和财务决策方面受到很多限制，从而不能够按照法律和监管当局要求实施有效的管理。

之所以存在上述问题，主要因为中国金融控股公司一开始就是在严格分业经营体制且缺乏明确法律规范支撑下自发形成和发展的。相关法律不仅对金融控股公司未作任何规定，而且对混业经营基本上采取了禁止的态度。因此，除个别特批组建的金融机构外，其组建难免带有自发性或随意性，其运作也就会产生种种不规范行为。例如产业组织组建的金融控股公司，不仅直接违反国际通行之“金融业与工商业相分离”的基本原则，而且其完全可以利用掌控的上市公司、证券公司和商业银行之间的关联交易，在股票发行市场“圈钱”或发新股，在股票交易市场上操纵价格获取暴利，充分利用证券公司的交易通道和帐户便利以及银行的资金实力和担保手段融资，构造庞大的资金链条，从关联交易及股票交易市场中获利。7

三、中国金融控股公司立法中的相关问题

金融控股公司的规范组建及有序运行，离不开法律的保障。从国外来看，不少国家或地区相继颁行了有关金融控股公司方面的法律，以推进其发展及规范运作。例如日本于1997年颁行了被称为金融控股公司法的《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》、美国于1999年颁行了《金融服务现代化法》。值得一提的是，中国台湾地区不仅于2001年颁布了《金融控股公司法》，而且颁行了与之相适应的配套法规，如《金融控股公司设立之申请书件及审查条件要点》、《金融控股公司结合案件审查办法》、《金融控股公司最低实收资本额》、《金融控股公司发起人负责人范围及其应具备资格条件准则》、《金融控股公司负责人兼任子公司职务办法》、《金融控股公司发行公司债办法》、《金融控股公司合并资本适足性管理办法》、《金融控股公司及其子公司自律规范》、《金融控股公司年报应行记载事项准则》、《金融控股公司内部控制及稽核制度实施办法》等。8应当说，这些法律法规的颁行，对于这些国家或地区金融控股公司的发展起到了积极的推动作用。其中，不少可以为中国金融控股公司立法所借鉴。

(一)金融控股公司的立法体例

由于各国金融体制对混业经营的立法态度不同，因此立法体例也不尽相同。采取全能银行的国家，一般无专门金融控股公司立法;而没有完全实行全能银行的国家或地区，一方面制定调整金融控股公司的法律规范，另一方面通过证券、反垄断、公司等相关法律对金融控股公司关联交易行为、限制竞争行为及组织形式进行规制。在中国，金融控股公司应采取何种立法体例值得研究。我们认为中国金融控股公司立法体例的选择应当考虑这样几个因素:一是有关金融法律的规定。虽然《商业银行法》的修改为混业经营留下了突破口，但毕竟还是采取了限制性态度，其他法律如《证券法》、《保险法》中的相应条款即使也象《商业银行法》那样作出修改，仍然是限制混合经营的。因此，金融控股公司立法需要考虑上述规定。与此同时，金融控股公司成员间的关联交易也需要《证券法》加以规范。二是《公司法》的规定。例如金融控股公司的组织形式、母子公司间的权利义务等需要公司法加以调整。三是有关金融控股公司设立的条件、程序、经营范围、经营原则、法律地位等则需要专门立法例如金融控股公司法加以解决。

为此建议:首先，抓紧制定中国的《金融控股公司法》及其配套法规，对金融控股公司的设立、业务范围、法律地位、金融控股公司与从属公司以及从属公司之间的关系、监管责任等予以明确，使金融控股公司的发展在法律规定的框架下进行;其次，尽快修改《公司法》，对包括控股公司在内的关联企业作出专章规定;再次，尽快出台《反垄断法》，对金融控股公司进行反垄断控制，实现金融市场的自由竞争，并维护客户、消费者合法权益。对金融控股公司的反垄断法控制，我们认为，一是规制金融控股公司及其子公司滥用市场优势地位限制或排挤竞争行为;二是规制金融控股公司之子公司损害客户、消费者“搭售”行为;三是规制金融控股公司之购并行为。对此可以借鉴美国、日本、德国等反垄断法之规定。例如，美国《克莱顿法》第7条规定，“禁止任何人获得他人的股份，如果该获得行为将实质消弱竞争，或在任何产品市场、地域市场可能导致垄断”，该法有关购并前申报的规定也可借鉴;最后，修改《证券法》，就如何隔断金融控股公司成员间的风险传递而在其间建立有效的“防火墙”制度作出明确规定。

(二)金融控股公司的模式

金融控股公司可分为纯粹型金融控股公司和混合型(也称经营型)金融控股公司两大类。前者的母公司本身不做金融业务，通过控股权协调其子公司的金融业务并获得股权收益;后者的母公司与各子公司都是从事金融业务的独立法人，在西方国家，金融控股公司一般都是经营性控股公司。例如在美国，从事不同金融业务的控股母公司和子公司之间，各种金融业务之间有效建立“防火墙”，不同的子公司从事不同种类的金融业务。在德国，实行的是全能银行模式金融控股公司，金融控股公司不仅可以从事商业银行业务，也可以从事包括证券、保险等全方位的金融服务。

在中国，上述两种金融控股公司并存，且以混合型为多。值得探讨的是，就这两者模式而言，中国立法应作出何种选择?目前，金融控股公司很不规范，银行、证券和保险之间以及金融与实业之间尚未建立起有效的“防火墙”，集团内各公司之间的关联交易也难以避免。金融控股公司之一子公司出现问题，有可能引起集团内的连锁反应。我们认为，第一，在中国金融控股公司成立初期，宜推行“纯粹型”控股公司模式。在这种模式下，母公司不设特有的事业领域，而仅仅是一个公司经营战略的决策部门。母公司可以将精力集中于子公司的战略管理、提高公司的资本运作效率、对企业的内部整合和外部兼并与重组。对监管者而言，可以将母公司作为监管的重点，直接规定其对子公司业务的披露要求，这在一定程度上能减轻监管的难度。并且可以防止控股公司与各子公司间的利益冲突。第二，在坚持市场化原则的基础上进行多样化的探索。对于现有不规范的金融控股公司应进行规范化改造和完善;对于母公司为商业银行或非银行金融机构的金融控股公司应按照现代企业制度的要求，以商业银行或非银行金融机构为主体设立一家非金融企业的金融控股公司，然后以此为平台，收购或新设证券公司、保险公司，参股非金融企业等，最终形成规范化的金融控股公司。就中国金融业的发展现状而言，在目前以商业银行、保险公司、证券公司、信托公司等为主要组成的金融体系中，商业银行的实力最为强大，尤其是那些全国性的商业银行，其业务网点、资产和资本规模都是其他非银行金融机构无法比拟的。能够有实力收购其他金融机构或非金融机构的首推商业银行。因此，以商业银行为主体进行金融控股公司的构建应当是目前中国金融控股公司发展的主要方向或现实选择。

(三)金融控股公司的监管

对金融控股公司的监管，从国外来看，有合并监管和分别监管两种模式。大多数国家采取分别监管模式，比如美国，根据《1999年金融服务现代化法案》，由联邦储备体系作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另外由货币监理署等银行监管机构、证券交易委员会和州保险厅分别对银行、证券公司、保险公司分业监管，从而实现了综合监管与分业监管相结合。英国与美国不同。为适应金融全球化和欧元诞生的挑战，英国政府于1997年提出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，把银行监管责任由英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局，对在英国境内所有从事银行及非银行金融业务的公司进行统一监管。正因为各国监管模式存在差异，而且它们均建立在适合本国国情的基础之上，所以有关国际组织也并不强求各国采取某一固定模式。1999年2月，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会就多元化的金融集团监管达成共识，联合公布了《多元化金融集团监管的最终文件》。其基本精神是:(1)仍然坚持分别监管的要求，各个监管当局提出的单一资本要求仍然有效;(2)提出度量金融集团整体资本水平的’项原则与计算方法;(3)强调不同监管当局之间的协调与合作，建议设立主要监管机构，作为金融集团的主要监管当局。

我国目前实行的是分业监管体制，即由银监会、证监会和保监会分别对银行、证券和保险进行监管的体制。中国银监会、中国证监会和中国保监会于2003年9月18日召开了金融监管第一次联席会议，在其通过的《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》中明确提出，按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，对金融控股公司内的相关机构和业务，按照业务性质实施分业监管;对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责监管。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次提出“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平”。这些规定，为中国金融监管体系建立了政策协调框架。但对金融控股公司来说，采取分业监管的模式，难免会出现各监管主体各自为政、监管标准不一以及“监管真空”等状况。在这种情况下，是实行分别监管还是合并监管，学术界看法不尽一致。有的认为应成立独立的监管机构;有的认为，维持现有的证监会、保监会、银监会分治，并进一步完善联席会议制度。

我们认为，在中国目前实行分业经营的情况下，实行统一监管不太合适。目前，可以考虑的做法是，在银监会、证监会、保监会三个相对独立的监管部门之上，再组建一个金融监管委员会作为过渡性监管协调机构，负责总体协调和跨行业监管。时机成熟时，可以借鉴英国的做法，成立一个独立的统一的监管机构，对包括金融控股公司在内的整个金融业实施统一监管。

监管并非万能，而有其自身难以克服的缺陷，如监管不当则会导致监管成本的上升、金融控股公司效率的丧失等。为此，监管机构实施监管必须在法定的原则框架范围内进行以实现监管目标。关于监管原则，目前并没有相关法律明确规定。我们认为，立法对金融控股公司的监管应确立以下几项原则:

1.依法监管原则。监管机构行使监管权是基于法律的严格规定，监管机构必须依照法定的职权和程序实施监管。这样才能保证监管的权威性、严肃性、有效性以及防止监管权力的滥用。

2.适度监管原则。强调监管，并非否认和干涉金融控股公司的经营自主权，而是通过创设某种制度或规则使金融控股公司得以稳健经营。监管机构只是在某些极端的情况下如金融控股公司出现前述风险或有风险之虞时，才对其采取某些强制措施。监管必须适度，一方面要保证金融控股公司经营自主权，并使其始终充满经营活力;另一方面对其经营活动予以适当约束和规制，真正维护金融市场的秩序。惟此，监管才能真正做到管而不死，活而不乱。

3.持续和系统监管原则。虽然一国监管机构在不同时期监管的重点有所不同，但要实现监管的目标，就必须进行持续监管。亦即从审查批准金融控股公司准入市场开始到其退出市场为止，对其整个经营活动进行全方位的持续的监管管理。与此同时，还必须遵循系统监管原则。亦即把监管对象和内容作为有机整体，综合配套地运用各种手段，科学建立监管指标体系，对金融控股公司的风险进行识别、计量、监测和控制。

4.效率原则。监管的效率原则包括两个方面，一是监管的经济效率，即监管不应导致金融控股公司效率的丧失，不应压制相关主体间的正当竞争，而应当通过鼓励、引导和规范来提高金融控股公司的整体效率;二是监管的行政效率，即监管机构以尽可能少的成本支出达到监管的目标。相反，若监管成本超过从安全保障体系中所获取的收益，那么监管行为就成为行业竞争的阻碍，阻碍金融控股公司的发展甚至于使其趋于萎缩。

5.合作监管原则。由于金融控股公司规模大、业务多，而且大多实行跨地区、跨国界经营，仅靠本国监管当局的监管显然是不够的，为此，必须加强各国和各地区金融监管当局的紧密合作，并使这种合作制度化、经常化，从而在国际范围内形成一种团结合作的监管制度和方式。为了协调不同国家、不同行业监管者的监管行动，促进信息的分享与交流，联合论坛《协调员》文件首次提出了“协调员”(coordinator)的概念。根据该文件，在存在多个监管者的情况下，金融集团的相关监管者可指定一个或多个协调员。协调员的任务和职责主要包括:在紧急情况下协调信息交换，在紧急情况和非紧急情况下评估集团整体资本状况，在直接相关的监管部门之间协调监管行动等。这些规则，应当为中国所借鉴。

6.外部监管与内部监管相结合的原则。金融控股公司的有效运作，离不开有效的外部监管，但建立有效的内部控制制度也不可或缺。有效的内部监管可以弥补外部监管之不足，并防止因外部监管的失误而给其带来的损失。重他律、轻自律是中国金融监管的一大症结所在，然而内部交易毕竟是集团的一个内在问题，这就使得监管者与被监管者之间存在着信息的不对称。实际上，审慎经营和控制风险的第一位责任在集团的高层管理人员，良好的内部治理结构是金融集团稳健经营的第一道防线。因此，中国应借鉴欧盟的经验，强化金融集团的内部控制机制，要求金融集团披露自己的组织结构和重大的内部交易，切实保障内部审计部门的独立性，在集团中形成良好的内部控制文化。监管当局也应当把评估集团内控机制作为一项重要的监管内容。9金融控股公司内部控制制度包括管理层的监督与控制、风险辨识与评估、控制活动与职务分工、信息与沟通、监督活动与纠正措施等。

虽然对金融控股公司的监管涉及诸多方面，但其资本充足率应当成为监管的重点。资本是银行等金融机构赖以从事一切业务的基础，也是金融机构应付意外事件的缓冲器，资本充足率是各国金融当局从事金融监管的核心指标之一。在中国银行业的资本充足率不高，资金实力有限的情况下，贸然设立金融控股公司会把已很脆弱的银行风险扩散至整个集团，进而威胁整个金融体系的安全。10所以，必须建立一套有效的机制，以便对金融控股公司的资本充足情况进行有效监控。该机制应能达到如下目的:(1)能够识别金融控股公司内部对资本金的重复计算;(2)能够查明母公司通过举债向子公司进行权益投资，从而导致财务杠杆的比例过高;(3)能够指出金融控股公司内部不受监管的实体所面临的风险;(4)能够评估出整个金融控股公司的资本充足状况。中国金融监管当局在建立这一机制时应当注意如下三个问题:(1)在确定金融控股公司的最低资本充足率时，必须符合巴塞尔协议的要求，以便与国际惯例相吻合，从而使中国的金融控股公司将来不受歧视地进入国际金融市场;(2)充分借鉴巴塞尔委员会《多元化金融集团监管的最终文件》中所推荐的度量金融集团资本充足率的方法，以确立适合中国金融控股公司资本充足率的度量方法，从而科学地计算集团成员及集团整体的资本充足率。11

(四)金融控股公司的风险控制

正因为金融控股公司存在诸多风险，因此有必要在充分借鉴巴塞尔委员会和美国的相关制度及经验的基础上，建立中国金融控股公司的风险控制制度。除了强化监管外，还必须做到以下几个方面:

1.严格规范金融控股公司内部的关联交易。

如上所述，金融控股公司的最大特点在于混业经营，一方面，混业经营可以产生协同效应，降低经营成本，提高利润水平;另一方面，混业经营又可能导致金融风险在集团内部的传递，而内部交易则是传递金融风险的主要途径之一。为此，必须严格规范金融控股公司内部母子公司之间以及子公司之间的关联交易。首先，金融控股公司应该建立完善的内部控制机制，以确认、评估、监控集团内部所有的关联交易，以便和集团的风险政策保持一致;其次，所有的内部交易都必须建立在正常的商业基础之上，并符合公平交易的原则。如果是处于集团整体利益的需要而为不公平的内部交易时，则从不公平交易中获取不正当利益的公司应该对利益受到损害的公司承担适当的补偿义务，而相关的董事对此应承担连带责任;再次，金融控股公司应该对重大的关联交易特别是那些对集团财务产生不利影响的关联交易履行信息披露的义务，以增加内部交易的透明度，并监测关联交易的规模和水平;最后，建立严格的防火墙制度，直接限制、禁止某些金融业务的内部交易，以切断金融风险传播的途径。

2.建立金融控股公司的风险预警机制。

当前，中国分业监管体制的一大弊端就是不能从整体上对金融机构的经营状况和风险程度进行总体监控和系统性评估，很大程度上局限于事后监督，缺乏超前性和预警性，这显然与金融控股公司的风险特性不相适应，因此，必须尽快建立健全金融控股公司的风险预警机制。具体而言，金融控股公司必须按照监管当局规定的时间、项目、格式和口径上报各种财务报表和资料，监管当局在认真审核上述报表和资料的基础上，根据资本充足率、资产质量、盈利性、流动性和管理能力等一系列风险预警指标以及相应的指标权数，计算出各个金融控股公司的综合得分值，根据得分值的高低将各个金融控股公司分别评定为A、B、C、D、E五个等级。凡是被评为D、E两个等级或者本期评估结果较前期低两级的金融控股公司即被视为有问题的金融机构。监管机构应当将金融风险及时反馈给各个金融控股公司，并依据对公司的风险预测分别作出警告、限期改正、停业整顿、吊销营业执照等处罚措施。通过这一风险预警机制，监管机构就能够真正发挥防患于未然的作用，而不必再扮演事后诸葛和救火队的角色。

3.严格规范金融控股公司内部母子公司之间的关系按照中国《公司法》第13条的规定，在以金融控股公司为母公司所组成的金融集团中，各个金融子公司享有法人资格，独立承担民事责任。《公司法》的这一规定，无疑将股东的有限责任制度推向了极端，必将造成母公司对金融子公司控制权的滥用，增加各个金融子公司的金融风险。为此，必须完善《公司法》相关规定，严格规范母子公司之间的法律关系。首先，明确母公司的补偿义务，即当母公司直接或间接使金融子公司为不合营业常规之经营，从而使子公司受到损害的，母公司应当对子公司承担适当的补偿义务，母公司的负责人以及因此而获益的其他子公司就此补偿义务承担连带责任;其次，导入公司人格否认制度，即为了防止母公司滥用有限责任制度，在特定情形下，否认子公司与母公司之间各自独立的人格，判令母公司对子公司的债权人承担民事赔偿责任;最后，限制母公司债权之行使，即当金融子公司为破产清算时，母公司对于子公司的债权，原则上应次于子公司的其他债权人，除非母公司能够证明其对子公司所享有的债权是基于公平的原则确立的。

4.建立金融控股公司信息披露制度

美国最高法院法官路易斯·布朗对信息公开制度曾经作过这样的评价:“公开制度作为现代社会与产业弊病的矫正政策而被推崇，阳光是最有效的消毒剂，灯光是最好的警察”。就金融控股公司而言，建立信息披露制度也显得不可或缺。第一，金融控股公司可以利用其对从属子公司的控股地位左右子公司的经营决策，例如强令银行子公司向不符合信贷条件的其他子公司提供信贷，导致子公司经营亏损或失败等;第二，利用其所获知的从属公司的内幕信息进行违法交易;第三，经营型金融控股公司从事有损于从属公司利益的行为，如将自己的亏损或费用转嫁给子公司;第四，各子公司之间利用其关联关系进行不当或非市场的关联交易。

正因为金融控股公司及其关联企业可能会存在上述行为，鉴此，有必要建立金融控股公司信息披露制度。这里所称的“信息披露”，是指要求金融控股公司定期、充分披露有关集团运作、各子公司尤其是银行、保险、证券子公司的业务经营、财务状况。这不仅可以使市场能够对金融控股公司作出准确的评价，强化其内部约束及提高风险管理水平，而且有利于监管机关对金融控股公司及其子公司的行为实施有效监督，维护投资者、存款人利益及证券市场正常秩序。与此同时，有利于防止金融控股公司内的“利益冲突”。英国证券业协会制定的利益冲突规则规定，任何公司应避免利益冲突的发生，如果存有利益冲突的情形，应通过信息披露、内部诚实准则、公平对待所有客户，公司不得不公平地将其利益置于客户利益之上。

注释：

1.刘鹤麟 谢丽娟 吕俊:《金融控股公司:内在逻辑与现实选择》，《财经科学》2002年增刊。”

2.张志柏 田蓉:《对中国金融控股公司的考察和研究》，《当代财经》2001年第5期。

3.安志达:《金融控股公司—法律、制度与实践》，机械工业出版社2002年版，第18页。

4.薛海虹:《保险业与金融控股公司发展的思考》，《上海保险》2001年第6期。

5.闵远:《金融控股公司的发展与监管》，《中国金融》2000年第8期。

6.童华:《金融控股公司在我国的构建及其风险控制》，《上海金融》2002年第7期。

7.常键:《我国金融控股公司立法完善:一个分析框架》，2003年全国经济法理论研讨会论文。

8.王文宇著:《控股公司与金融控股公司法》，中国政法大学出版社2003年版，第392—424页。

9.尹雅楠:《论金融集团的法律监管》，《金融与保险》2002年第9期。

10.郑鸣:《论金融控股公司的建立模式与风险监管》，《厦门大学学报》2002年第2期。

11.关于巴塞尔委员会《多元化金融集团监管的最终文件》中所推荐的度量金融集团资本充足率的方法，以及各种方法的具体运用，参见杨充、刘鹤麟:《金融控股公司资本金重复计算的会计处理》，《会计研究》2002年第10期。

12.丁俊:《我国金融控股公司的监管问题研究》，《国际金融研究》2001年第6期。