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为了推动产业转型升级和进一步吸纳深圳等发达城市的产业创新资源的加速外溢，东莞2018年以来像开了挂一样，涉及产业用地的红头文件频出——《东莞市通过“三旧”改造推进科技企业孵化器建设实施办法》《东莞市土地1.5级开发操作指引》《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》《东莞市工业保护线专项规划》等重磅政策礼包先后出炉。 2018年9月11日，又一个重磅产业用地政策出炉——东莞市政府正式印发了《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》（下称《办法》）。 这也是国内第一份明确针对M0的市级政策——尽管深圳是第一个设立M0的城市，但至今仍未出台专门的M0管理政策，深圳与东莞这哥俩儿在土地1.5级开发新政方面也是同样的情况（深圳先尝试，东莞跟上并出台专门的政策，详见链接《国内第一份“土地1.5级开发”官方指引曝光！》），很有“青出于蓝而胜于蓝”的味道，东莞的创新魄力与行政效率也可见一斑。 与传统形态的工业厂房不同，近年来在长三角、珠三角等城市迅猛发展的新业态、新产业，在空间区位、载体心态、配套服务等空间需求方面较以往的工业用地标准更高，其用地具有典型的研发用途比例高、用地类型混合成分高、用地需求多元化等特征，现行部分土地供应和管理政策已无法满足新业态、新产业的发展需求。 这些城市已经逐步进入工业化中后期向后工业化转型发展的时期，继续立足传统“二三产”划分的用地规划、开发标准已经没有办法满足新产业、新业态的发展需求，重规划、轻开发的产业用地管理模式也很难再应付功能混合和弹性发展的高不确定性挑战。 实际上，很多城市这些年都在尝试设立一些新的用地类型，比如上海的M4、C65，无锡的MY等，而其中以深圳在2013年推出的新型产业用地（M0）最为典型和引人关注，这种新型混合用地配套功能比例上限从工业用地的15%提升到30%，容积率上限提高到6。 在定义上，东莞《办法》中与深圳完全一致，M0是“为适应传统工业向高新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、2.5产业等转型升级需要而提出的城市用地分类。即在工业用地（M类）中增加新型产业用地（M0），其范围定义为融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务的用地。” M0项目用房包括产业用房和配套用房。产业用房指可用于生产、研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测等功能用途的用房。配套用房包括小型商业、配套宿舍等。 不过在现实操作中，由于深圳M0用地分类标准无法清晰对标，对产业内涵没有明确界定，和政府谈判与申请没有依据，一度造成诸多分类混乱和管理不公，甚至造成了诸多的寻租空间。 也正是吸取了深圳的前车之鉴，东莞率先出台了《办法》，其初衷，就是为了进一步规范东莞市新型产业用地管理，建立一套适应新型产业加快发展的管理机制，打造一批“生产、生活、生态”融合发展的新型产业综合体，以高品质空间吸引创新要素加快集聚。 在《深圳市工业区块线管理办法》出台后，深圳的工改梦基本破碎，已经有很多开发商将目光转移到了东莞的工改市场上。乍一看，东莞本次出台的《办法》中确实有很多可做文章和有利可图之处（比如鼓励向工改M0倾斜，有市场人士称，深圳关上了一扇门，东莞又打开了一扇门），但也要看到，更多内容都是围绕如何“去房地产化”做文章的，杜绝一切“挂羊头卖狗肉”的擦边球之举。 与深圳一样（也是吸取深圳工改乱象的教训），东莞对M0的思路很明确，那就坚决地以产业为灵魂，“以产业运营为核心，严禁房地产化”。 接下来，我们仔细来看看东莞《办法》中关于M0的18处重点内容： ▎1、适用区域 市级和镇级核心区内不布局M0，工业保护线内允许适量布局M0。在工业保护线内，M0用地规模原则上不超过工业保护线总规模的10%，市区四个街道、松山湖高新区、滨海湾新区作为新型产业重点发展区域，可适当提高M0比例。 优先在以下范围内试行： 1）纳入《广深科技创新走廊（东莞段）空间规划》的省、市创新核心平台和创新节点； 2）广深高速公路两侧各 1 公里范围内； 3）用地面积 150 亩及以上的城市更新单元； 4）由市统筹、市镇联合统筹的地块，以及市招商创新办确定的市镇联合重点招商的区域； 5）市区的莞城街道、东城街道、万江街道、南城街道，东南临深片区的塘厦镇、清溪镇、凤岗镇、樟木头镇，及其他与深圳接壤的长安镇、大朗镇、大岭山镇、黄江镇，可在前述范围以外各增加 2 个新型产业用地（M0）项目。 试行时间3年，总结经验后将在全市推广。 ▎2、鼓励集中成片、规模开发 连片或相邻用地面积50亩及以上的，允许规划为可分割M0；少于50亩的，优先规划为不可分割M0，仅限企业自用；从严限制新增用地规划为可分割M0。不可分割M0出让后确需申请分割转让的，需要经市招商创新办和国土部门审核通过后再报市人民政府审定，并需要补缴土地出让金。 ▎3、两大准入部门 东莞市规划部门负责受理选址准入审核，市招商创新办负责受理开发主体准入认定，综合评估和明确意向用地单位的使用类型、分割转让前提条件、分割转让比例、产业定位、招商运营服务能力、财政贡献等。 其中，这个招商创新办是东莞自己的发明创造。2018年5月，东莞正式成立由东莞市委副书记、市长肖亚非为组长，东莞市市委、常委副市长白涛任常务副组长，东莞市委常委、宣传部部长杨晓棠和东莞市委常委、副市长张冠梓为副组长的创新招商引资工作领导小组，并下设招商创新办，由杨晓棠任办公室主任，东莞市政府副秘书长钟彬任常务副主任，分别从东莞市经信局、东莞市商务局等部门抽调第一批人员。据悉，招商创新办于5月2日正式开展相关工作，下设招商综合处、招商项目处、招商政策处、招商信息处、招商资源处5个工作组。这一次，M0的开发主体准入权限就交给了这个崭新的部门，可谓重任在肩。 ▎4、M0供应方式 主要分为新增用地、工改M0和已出让土地转M0三种方式。其中，工改M0可按协议方式出让，而已出让M1转M0不视为改变用途，集体建设用地可规划为不可分割M0，可自持对外租赁。无论哪种供地方式，开发主体都必须与相关政府部门签订项目履约监管协议并缴纳履约保证金（土地出让金的10%）。 ▎5、地块年限 M0年限为40年，不可分割M0可延长至50年，工改M0为50年，已出让土地转M0按剩余出让年限确定。 ▎6、出让底价计算 M0出让底价按照下列公式计算： 其中，M1位普通工业用地地价，C为商服用地地价，X为分割转让比例，R为容积率，N为实际出让年限。显然，M0的地价是综合了普通工业用地和商服用地的价格，加入二者之间，并且跟分割转让比例、容积率以及出让年限这三个指标成正比，这三项指标越高，地价也就越高，意在引入更有实力的开发主体，并鼓励更多地自持。 ▎7、鼓励工改M0 整体来看，政策向“工改M0”倾斜度很高（很明显，有潜在的吸引从深圳外溢出来的工改实力资本之意图）：用地面积150亩及以上的城市更新单元优先纳入试点范围；“工改M0”可采取协议方式出让；“工改M0”土地出让年限为50年（一般出让年限为40年）；“工改M0”补缴地价享受5折优惠；“工改M0”项目履约的财政贡献考核标准按8折执行等等。 ▎8、用地混合 为了更好的实现产城融合、产住平衡、宜业宜居，《办法》支持统一规划和功能混合，允许在M0基础上配置一定比例的商业办公（C2）和配套型住宅（R0），并可按一宗地整体出让，整体办理规划、国土等手续。但其中严格规定了混合的比例，即产业用地计容建面不得低于50%，住宅不得高于20%，限定出让给入驻企业。 ▎9、容积率区间 M0容积率原则上大于3.0，不超过5.0（比深圳的6.0低，这里可以看出东莞较为务实的思路：相比研发办公类业态更多的深圳，东莞的产业链条主流仍然还要稍低一些）。3.0的下限较现有普通工业用地有了大幅提高，有力推动土地集约利用；5.0的上限与商业办公用地形成级差，以减少对商业办公市场的冲击。 ▎10、设计标准 研发设计用房允许参照办公建筑进行设计，以配合研发、创意、设计等创新型产业功能的用房需求；配套宿舍允许参照公租房标准进行设计。 ▎11、配套用房 配套用房计容建面不得超过30%，较原有几个“类新型产业用地”政策的15%有了大幅提高。明确可设置小型商业、配套宿舍等公共服务、市政配套设施，但不得建设大型商场等，以满足入驻企业和员工的日常配套需求。 ▎12、无偿贡献 M0土地价格低、开发强度大、对城市配套服务要求高，因此参照深圳的做法，M0项目要按不同情形无偿向政府贡献一定比例的土地或产业用房，贡献部分免缴地价，且不占用可分割转比例。贡献的土地可用于城市基础设施、公共服务设施或保障性住房等其他公益性项目建设；贡献的产业用房可用于市、镇招引优质项目。贡献土地和产业用房的交付形式、建设标准等，由市招商创新办牵头制定。 具体贡献原则为： 1）招拍挂用地：“一地一策”，在地块公开出让方案中明确。 2）已出让土地改为“M0”或“M0”提高容积率：容积率3.0（含）以下部分无需贡献，容积率3.0—5.0（含）部分按计容建筑面积的5%贡献产业用房，容积率5.0以上部分按计容建筑面积的10%贡献产业用房。 3）“工改M0”：贡献不低于15%的土地。 贡献出来的土地或用房，由市、园区、镇、街道办持有，并由相应的部门单位或平台公司作为管理和运营主体，例如东莞市政府持有的产业用房，就全部由市属最大的平台公司东实集团进行持有管理，并由市招商创新办负责统筹招商。 ▎13、限制分割比例、面积 严格限制M0的分割转让比例——不超过49%，以保证产业园区的持续招商、持续运营和持续服务，分割转让部分可采取预售，配套用房不得分割转让。但混合用地中的商业办公（C2）和配套型住宅（R0）部分均可分割转让，不受分割比例限制。 申请分割转让的产业建筑，其套内建筑面积不得少于2000平方米；分割单元最小面积为300平方米。 ▎14、约束二次转让 适度约束产业用房的二次转让，防止房地产化倾向。产业用房二次转让的，优先由原开发主体或政府及其产业用房管理主体按原销售价格进行回购；放弃回购的，产业用房可在市场上进行转让，转让方应将一定比例的增值收益上缴政府： 1）完成首次转让登记≤3年的，增值收益100%上缴； 2）完成首次转让登记3—5年的，增值收益50%上缴。 3）完成首次转让登记〉5年的，增值收益20%上缴。 ▎15、抵押与质押 可分割M0办理预售手续后，土地不得进行抵押。自持用房允许整体打包抵押，及以自持用房租赁合同办理质押。 ▎16、开发主体准入门槛 1）开发主体必须在东莞市注册成立独立法人； 2）具有较强投资产出，满足以下条件之一：A、投资强度（投资总额/占地面积）不低于600万RMB/亩；B、年产出比（年度工业总产值/占地面积）不低于1200万RMB/亩。 3）设定单位用地财政贡献最低线和奖励线，并与分割转让比例挂钩。 ▎17、政策衔接 2013年以来，东莞先后出台了产业转型升级基地、科技企业孵化器、科研用地等“类新型产业用地”政策。在与原有相关土地政策衔接方面，《办法》出台之后，东莞市原来的C65（科研用地）、工业用地上的产业转型升级基地项目、孵化器项目在一定的过渡期后，都将按照《办法》逐步统筹整合，统一管理；而现行的“工改M1”和“倍增计划总部经济项目产权分割政策”暂时保留，与《办法》并行，由开发主体自主选择使用政策。 ▎18、监督机构 成立新型产业用地项目监督小组，建立达产验收管理制度，明确奖惩措施等。 其实，这种针对新产业新业态、“二三产有机融合”的混合类混合用地，深圳和东莞都是向更发达的近邻香港与新加坡取经的。 1997年亚洲金融危机之后，香港为顺应转口贸易需求、缓解危机后厂房空置问题，在地类标准中增设了混合“无污染工业+商务办公+商贸”等功能的商贸混合地带，提供提高了工商业转换的自由度和灵活性。 而在2008年，新加坡为了满足新型的2.5产业和高科技产业的混合需求，新增了BP（Business Park）类用地，兼容“研发+无污染制造+商务办公”等三类功能，用以支持“无污染的高科技研发产业、高附加值制造业和知识密集型产业”三类高端产业发展，这个BP用地已经与我们的M0用地非常接近了。 我们应该看到，在这些发达地区，这类新型产业用地不仅考验开发主体的创新能力和适应能力，更重要的是考验政府的精细化管理能力——从平面管理走向立体管理，从规划管理走向开发管理，而不是制定了一个新政策，或束之高阁无法执行，或放任自流乱象丛生。在这一点上，无论是深圳，还是东莞，抑或是接下来进行仿效的内陆城市与地方政府，都应该三思而后行。 附《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》全文：
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