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致读者 URP今日为您精编的是来自王玉虎、王颖和叶嵩的《总体规划改革中的全域空间管控研究和思考》，感谢王老师提供的精编版。若您想了解更多内容，欢迎在公众号中选择“联系我们”—“订阅”。 本文字数：5725字 阅读时间：约14分钟   1 研究背景 伴随全面深化改革的推进，探索中国特色的空间规划体系和空间治理体系成为各界高度关注的议题。  图1 “三区三线”相关政策文件梳理 新一轮城市总体规划改革（以下简称总规改革）要求城乡规划要从中心城区向全域管控转变，要坚持全域覆盖和“多规合一”。“三区三线”是全域空间管控体系的重要基础，是空间规划体系的重要工具，本文重点研究总规改革中的“三区三线”划定及管控。笔者认为，全域空间管控体系的核心主要是构建全域覆盖、逐级传导的“一张图”，可量化、可考核的“一张表”，还有基于“一个平台”（“多规合一”信息平台）的空间管控传导体系。具体来说，就是通过“多规合一”手段实现“一张图”，主要包括全域数字化现状图和以“三区三线”为基础、统一管控分区的空间规划底图。而“一张表”是城市总体规划的核心指标体系，包括各类空间性规划的核心管控要求，按照“目标指标化、指标空间化”要求在空间上进行逐层传导和任务分解。全域空间管控的传导体系主要通过“边界管控”和“指标管控”来实现，在空间规划底图基础上，逐层落实边界和指标管控要求。 2 全域空间管控的实践和探索 基于北京、上海及现有部分总体规划试点城市阶段性成果，结合笔者参与的《厦门市城市总体规划（2017-2035年》编制工作，初步总结总规改革中的全域空间管控模式和经验。  图2 新一轮住建部15个总体规划编制改革试点城市 2.1 以“分区”和“划线”为主体的全域空间管控 住建部15个总体规划编制改革试点城市中（表1），11个城市全域划定“三区三线”；福州和南通为“两线三区”（生态控制线、城镇开发边界，城镇空间、农业空间和生态空间）；厦门（图3）为“两区三线”（生态控制区、集中建设区，城镇开发边界、生态保护红线和永久基本农田控制线，其生态控制区相当于生态空间加上农业空间，集中建设区等于城镇空间）；南京为“一线两区”，“一线”即生态控制线和城镇开发边界重合，即“两线合一”,将全域划分为“两区”。  图3 厦门市全域空间管控分区示意 表1 15个总体规划改革试点城市全域空间管控模式梳理  资料来源：梳理各城市总体规划已有阶段性成果。 对不同规模尺度、不同行政架构的城市，全域空间管控分区模式应有所区别。厦门地域面积较小且没有下辖县（市），城镇化水平高、城乡高度融合，城镇空间拓展的自然生态制约条件明显，具备划定永久性城市开发边界的条件。新版厦门总规率先提出在全域采用生态控制线和城镇开发边界“两线合一”的划定模式，符合自身城市空间特征和发展阶段。但对于大部分仍处在城镇化快速发展和空间扩张阶段的城市，开发边界应当给城市发展预留空间，应当具备“规划期限”。总规改革鼓励划定生态控制线，鉴于大部分地级市市域面积较大、下辖县（市），划定的开发边界非永久、非稳定，因此并不完全具备规划期内全域“两线合一”的条件。 2.2 “两线”之间增设限制建设区，强调动态弹性实施管理 新版北京总体规划中增设了限制建设区作为动态管理实施的弹性范围（图4），以克服单靠生态控制线或永久开发边界无法有效管控近期建设的问题，形成“两刚一弹”的全域空间管理格局。限制建设区内通过集体建设用地腾退减量和绿化建设，用地逐步划入生态控制区和集中建设区，到2050年实现“两线合一”。  图4 北京市“两线三区”管控模式示意 资料来源：北京市城市总体规划（2016-2035年）。 武汉市在城市开发边界划定试点中也采用了全域“两线三区”的分区管控模式，提出了“全域划、双界线、分级管、分类控”的总体思路；城市开发边界内为城市集中建设区，生态红线内为生态底线区，生态红线与城市开发边界之间构成弹性发展区。 对大部分城市而言，全域空间管控分区可借鉴北京、苏州、武汉等城市，近期允许存在“模糊地带”，在“两线”之间增设限制建设区，加强对限制建设区的管理和动态实施评估，远期逐步实现“两线合一”；或借鉴武汉市，在更具备条件的都市发展区内率先实现“两线合一”。 2.3 市辖区和下辖县（市）的上下联动、分层差异化管理 总规改革中，部分试点城市针对总体规划成果如何更有效的向下传导,探索对应事权划分、上下联动，区和县（市）各有侧重的规划内容传导。如柳州市为适应“小城大市”的全域管控模式，划分市域和市辖区两个管理层级，形成各有分工、上下联动的规划管理体系。对规划区外的各县城和城镇只划定引导性的城镇开发边界，建议下辖县（市）参照柳州总规“三区三线”方案进行深化落实，形成最终正式的城镇开发边界，统一纳入信息平台进行管理（图5）。基于事权与指引重点，长沙将市域划分为3类指引区，并制定分区指引总体框架；分别是一类指引区（直管区），涵盖规划区范围；二类指引区（代管区），主要包括浏阳市和宁乡市；三类指引区（国家级开发区），主要包括长沙高新技术开发区、长沙经济技术开发区和望城经济开发区。  图5 市辖区外县（市）开发边界的落实流程示意 2.4 对非城镇集中建设地区细化分类、实施差异化分级管控 厦门针对现状建设项目，综合考虑用地类型、审批情况和生态影响等因素，提出差异化的处置策略，推进生态控制区内城乡建设用地减量提质；严格控制生态发展区内新增建设项目，并对允许的新增建设项目单处用地规模给出规定。 上海将生态空间细分为四类，分别制定相应的管控措施（表2），其中特别提出将城市开发边界内包括外环绿带、城市公园绿地、水系、楔形绿地等作为结构性生态空间，纳入四类生态空间，严格保护并提升生态功能。 深圳于2005年在全国率先划定基本生态控制线，建立了分级分类管理制度，新一轮总规编制中进一步提出分级划定生态空间，采取差异化和精细化的保护管控措施。 表2 上海市四类生态空间分类及管控要求  资料来源：上海市城市总体规划（2017-2035年）。 2.5 城镇建设用地空间布局与管控的“刚弹结合” 新一轮总规改革试点中，加强用地空间布局与管控的“刚弹结合”已成为普遍共识。如成都总规中将城市规划区的土地按用途分为用地和功能集中区进行“刚弹结合”的管控；明确公益性用地的管控边界，实施刚性管控；划定居住和商业服务业功能区，工业集中区和物流仓储集中区等非公益类功能集中区进行弹性管控。
图5 厦门主体功能区划分图（过程稿） 表3 主导功能区主导功能用地比例和禁止功能（过程稿） 备注：表中主导功能用地比例计算不包含道路面积，即主导功能用地面积和总用地面积均不包含道路面积。 3 进一步思考和建议 3.1 “三类空间”为功能性地域，可交叉融合、相互转换 “三类空间”的划定和管控不应是简单的“划分地盘”和“分而治之”，大到主体功能分区、小到用地分类，都要进一步体现功能和空间的复合利用，也强调分区分类的差异化管控（图6）。 图6 “三区三线”关系示意 《全国主体功能区规划》提出城市化、农业和生态安全三大战略格局，“三类空间”与之相对应，是三大战略格局在国土空间管控上的具体落地实施。城镇、农业、生态三类空间在功能上并不是单一的，除主体功能外，都可兼有其他两种次要功能。如上海的三类空间划分并不是简单的“1+1+1=3”，而是互相有交叉和融合,如三类生态空间中包括永久基本农田，城市开发边界中也包括四类生态空间，以促进空间复合利用（图7）。 图7 上海市“三类空间”关系示意图 资料来源：上海市城市总体规划（2017-2035年）。 城市周边多存在高度非农化的城乡结合部、农村集体建设用地蔓延地区及部分与城镇紧密相连的观光休闲和生态开敞区。这类紧邻城镇、功能复合区域也是城镇开发边界实施动态和弹性调整，城镇空间和生态、农业空间在符合一定转换规则和调整程序前提下实现功能转换的主要区域。 3.2 对“三类空间”中所有开发建设行为进行差异化管控 一方面，重点建立和完善覆盖全域所有规划建设活动的开发许可管理制度。城镇开发边界内重在完善覆盖增量和存量的用地开发管理事权，加快建立针对存量土地更新的开发许可制度。城镇开发边界外重在完善各类基础设施和单个建设行为的规划选址意见书制度；建立针对集体经营性用地、旅游休闲等分散经营性用地的规划许可制度，同时完善生态和农业空间中现状建设用地的退出补偿机制。 另一方面，在“三类空间”中建立差异化的开发建设管控方式。城镇空间内采取“边界管控+指标管控”的方式，加强城镇建设用地总量管控与结构优化。生态和农业空间内的开发建设项目具有选址灵活、单体规模小等特点，应探索建立灵活的指标管控方式，在落实各项生态和环境保护要求基础上重点控制开发强度。 3.3 鼓励地方探索构建与开发权益相关的配套保障政策 空间管控规则的制定一方面要将高强度的开发引导至城镇开发边界内，同时也要正视开发边界外的土地发展权与合理发展诉求，建立城镇开发边界内外的利益统筹及平衡机制。 国内部分城市制定了城镇开发边界或生态控制线内外统筹协调的利益平衡机制（表4）。下一步应鼓励各地方加强规划实施管理，积极制定财政、产业、生态等综合配套政策来保障和推动城镇开发边界外低效建设用地减量化的实施；建立边界外低效建设用地减量化与边界内新增建设用地的清退挂钩机制，以城乡统筹的思路推动“边界管控”的有效实施。 表4 城市开发边界内外利益统筹及平衡机制 资料来源：北京、上海、广州各城市总体规划已有成果，深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见（深府〔2016〕13号）。 3.4 建立基于“多规合一”信息平台的动态评估和更新机制 构建“多规合一”实施管理平台，建立动态评估和更新机制。建设全域数字化现状一张图平台，利用空间信息数据库比对城镇开发边界，确保总规管控指标对城市现状建设的监控和指导。按照“一年一体检，五年一评估”的要求，将年度体检报告纳入城镇开发边界的年度执行情况，对城镇开发边界每五年开展一次评估。 对城镇开发边界的调整，则建议结合地方实际及借鉴国外经验，采用动态监测、绩效评估及广泛的公众参与等调整和管理手段。如波特兰通过每5年一次评估进行立法修正、非评估年的主要调整和限定规模下的微调三种模式对开发边界进行修正（表5）。 表5 波特兰城市开发边界调整机制 4 结语 实施空间开发管控，对不同地域空间的开发建设活动进行综合管理是城乡规划的重要任务。十三届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定，由新组建的自然资源部统一行使空间规划职责,包括对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施。自然资源部的成立对建立空间规划体系和完善空间治理体系具有重要意义，而省级空间规划试点和新一轮城市总体规划编制试点仍在进行中，对空间规划体系和全域空间管控制度的研究仍需在接下来的改革中进一步实践和思考。 致谢 本文中部分资料来源于中国城市规划设计研究院编制的厦门、成都、苏州、长春、长沙、柳州、福州、深圳等试点城市总体规划阶段性成果，在此感谢相关项目负责人和所有参加人员。 |
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