云南省实用性村庄规划工作编制探索

2018年03月01日

我国拥有大约260万个行政村，在经济新常态下，随着城镇化从快速发展阶段转向稳步发展阶段，从以城市建设为中心转向城乡协调发展，建设美丽宜居乡村的必要性和紧迫性凸显，亟须补足乡村规划“短板”。村庄规划作为最“底层”、最贴近民生的规划，处在体现“绿水金山就是金山银山”及“扶贫攻坚，全面小康”的时代背景下，越来越被各方所重视。 云南省地处祖国西南边陲，国土面积占全国总面积的4.1%，居全国第八位。全省海拔最高6740米，最低76米，海拔高差约6660米；幅员辽阔、立体气候明显；历史文化悠久，自然风光绚丽，生态环境全国领先；全省少数民族众多，有25个世居少数民族，29个少数民族自治县；贫困面广，全省4700万人口中有620万贫困人口，贫困人口比例15%，居全国第二。云南省有约1.3万个行政村，但是长期以来，由于地理条件的差异性、生态环境的独特性、民族文化的多样性导致了建设条件、发展条件、经济水平的巨大差异。可以说，不平衡发展是云南村庄发展的主要矛盾。规划覆盖率低、对村庄建设指导实施性差是目前村庄规划编制中存在的主要问题。 中国共产党第十九次全国代表大会报告指出：“……社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。深入准确理解“不平衡不充分”的重要判断，需要我们抓住云南省现实情况，找到云南村庄发展中的首要问题，找准未来发展方向。 壹 云南省村庄规划编制背景 1 云南省村庄特点分析 a.生态——“保护”与“发展”问题突出 生态环境是云南特殊的资源条件，高山峡谷、立体气候、山坝相间等情况构成了多样化的生态环境特征。多样化的环境特点，带来了复杂化发展情况，“保护”与“发展”问题贯穿始终。从云南省地理特点来看，简单来说，可以分为“山区村庄”与“坝区村庄”两大类型。如：山区内的村庄主要面对的是如何解决吃饭问题，如何保证生活安全的问题，如何拓展可建设用地问题，如何保护好生态问题；坝区内的村庄则是如何合理控制发展问题，如何有效避免无限蔓延的问题，如何协调好“山、水、林、田、湖”关系及各要素和谐共生问题，如何引导产业类型问题等。 村庄规划中，生态保护压力大，发展空间受限，保护红线与发展底线相冲突，是规划的首要问题。 b.民族——“大杂居、小聚居”的特点突出 云南有25个世居少数民族，其中有15个特有少数民族，8个人口较少少数民族。全省设有地级州市16个，其中少数民族自治州8个。全省129个县级行政单位中，少数民族自治县达29个。少数民族聚集地区呈现立体分布特征，与民族迁徙、民族交流融合等历史因素息息相关，与云南立体地形、垂直气候分布相关联。可以说，民族特征分布广、类型多、特色强。 云南本土民族文化与地方文化，是村庄规划中不可忽视的重要因素。村庄聚落空间、肌理、文脉、特征都与其民族文化、地方文化特征息息相关。突出民族特色，是尊重民族文化、保护民族文化、继承民族文化的重要手段，也是打造“千村千面”的重要实施方法。 c.边疆——边境线漫长，情况复杂 在全国沿边省区中，云南边境线不是临边省份中最长的，但是周边接壤国家最多、政治情况、安定因素最为复杂的一个省份。全省边境线全长4060公里，沿边分布3800余个村寨。沿边村寨不仅需要解决自身生态保护、脱贫致富的问题，更担负着“守土有责”与“国门形象”的双重作用（图1）。 图1 云南“沿边”村庄情况 沿边村寨要“固得下来”，起到固守边境的作用。因此，其规划编制中相对于常规村庄规划还需更深层次解决村庄产业优化发展、人居环境提升、风貌与特色体现的问题。 d.贫困——农村规划资金缺乏、质量不高 云南省村庄数量较多，且经济水平有限，大部分村庄没有意识和资金进行村庄规划的编制。基层村庄规划编制费用少，规划编制成果的质量得不到保证，任务艰巨。点多面广，历史欠账多。 缺乏相对专业的基层管理人员也是导致村庄规划难以“接地气”、难于实施的突出问题。全省乡镇一级乡村规划建设管理机构目前在编的人员一般为2人，且大部分为非专业人员，导致村庄规划编制过程中，基层管理部门提供有效技术支持非常薄弱。全省专门针对基层从事乡村规划建设管理的工作经费一年尚不足10万，专门的村庄规划编制经费和规划动态维护经费几乎为零。 近年来，得益于各方面支持，村庄规划编制工作有了较大幅度的提高。但是由于点多面广，历史欠账多，特别是由于乡村规划情况复杂，“一哄而上”的规划编制往往做不到“因地制宜”，一般采取的是“通用图则”的形式引导不同的村庄建设发展。又由于民族、文化等复杂因素，“通用图则”解决不了针对性问题，反而形成了“千村一面”的不利局面。规划编制中的“一刀切”“形式主义”问题突出。 2 云南省村庄规划编制体系的建立 a.云南省县域乡村建设规划的提出 2014年6月5日，住建部下发《住房城乡建设部关于做好2014年村庄规划、镇规划和县域村镇体系规划试点工作的通知》，确定在全国范围内开展县域村镇体系规划、镇规划和村庄规划的试点工作。7月25日，住建部组织召开了试点规划工作启动会，并将县域村镇体系规划调整为县域乡村建设规划。《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（建村〔2015〕187号）明确了县（市）域乡村建设规划先行及主导地位。县域乡村建设规划成为引领村庄规划编制的基础与前提。 b.云南省村庄规划编制体系的建立 长期以来，村庄规划处于被“忽视”的地位，特别是对于云南省处于“生态、民族、边疆、贫困”复杂多样的背景下，由于点多面广，村庄规划的覆盖率较低，规划的实际指导作用差。 2010年，云南省就做过村庄规划的探索，通过“全覆盖”的方式，对全省有条件的地区做到县域村庄规划的全覆盖。三年的实践，虽然村庄规划的覆盖率得到较大程度的提升，但“两图一书”（现状图+用地规划图+说明书）的要求较为简单，指导性不强，特别是对基础设施建设的控制基本缺失。后续开展的一系列诸如美丽乡村、村容村貌整治等规划大多侧重于某一方面，缺乏全局性与系统性。 近年来，云南省大力主推全省的省级示范村规划，要求将村庄红线保护与产业发展相结合，突出用地控制与产业引导。与以往的村庄规划相比，省级示范村规划更应侧重强调新村规划布局，实现基础设施、公共配套服务设施的完善，体现地域民族特色和产村融合等要求。并要求根据相关的扶持资金，制订针对性的规划编制要求及管理办法。省级示范村规划从编制方法、管控引导、资金扶持等方面均提出明确要求，较好地兼顾了全省村庄规划中的“发展与保护”问题。 目前云南省已经基本形成了“县域乡村建设规划—省级示范村规划”的编制体系，对全省的村庄规划方法提出了较高的要求。 c.“编、审、用”一体化管理工作机制的要求 新的历史时期，为了避免规划编制、规划审批、规划使用三者之间相互脱节，提高规划的权威性，落实规划的指导性，云南省提出了“编、审、用”一体化的管理工作机制，将规划编制、规划审查、规划使用三方面进行了统筹，基本实现了“规划—建成”全过程管控。 贰 新时期云南村庄规划编制工作创新思路 面对新形势下的巨大挑战和具有云南特色的困境、难点，在村庄规划编制中，应重点应抓住主要矛盾。在省级示范村规划编制工作中，应分析村庄发展条件，突出生态、民族、沿边三大特色，力图探索一条适合云南社会、经济、文化的发展道路，引领村庄规划有序开展。传统的规划框架、规划方法已经不适应新形势的需要，亟待对村庄规划编制方法进行创新，适应新时代的发展需要。 1 “全过程化、贯穿互动”的指导思想 在以往规划实施过程中，规划编制工作仅仅作为一个技术环节，提交的仅仅是一个规划文本。根据新时期的发展需要，规划编制更要承担的是咨询、服务的工作。规划设计人员在村庄规划中应“全过程”参与，应突出其“上传下达”的作用。一方面了解基层需求，反映村民的不同要求；另一方面紧扣政策要求，将各项规定、规范及政策指引在规划编制中给予充分反应。通过规划编制的“全过程化、贯穿互动”，保证规划的领引作用及严肃性、科学性、可实施性。 2 “不越位、不求全”，坚持“有限、弹性”的工作原则 a.不越位、不求全 村庄规划是为地方村民服务的，在工作中，应树立村民是村庄规划主体的原则，规划编制反映村民的诉求。“接地气”“不漂浮”是做好村庄规划编制的基本要求。同时，村庄规划也是上位政策、措施的具体反映，必须严格遵守各项“红线”与“底线”要求。 同时也应该看到村庄规划的涵盖面有限，应切实做到在有效的规划编制层级及规划所涉及的范围内反映民声、落实要求、指导建设。规划成果必须做到详略适当，在规划中分清主次，突出重点，以关注村庄规划核心内容为出发点。认真分析存在问题及特色，以问题、需求为导向，提出具体措施与方法。 b.有限度、有弹性 省级示范村要求的“规划—建成”全体系服务，针对编制对象有限的空间与时间，需突出分层次、分内容、分重点地有限度规划及弹性指导。 总体规划部分以解决村庄总体发展的空间布局、产业引导及项目位置及市政设施等核心内容为主，主要起到引导、控制作用。 涉及近期建设投资、风貌引导、村庄安全等内容其规划编制的深度应达到修建性详细规划深度要求，对项目定位、建设规模及投资强度起到具体指导作用。 对给水、排水、环境卫生等市政基础设施及村民活动室、停车场等基层公共服务设施达到可以指导施工建设的要求。 3 全阶段统筹不同技术力量参与的组织模式 以村民为主体的村庄规划，需将各方力量进行整合。但是从以往经验来看，村民不懂“专业”，无法表达自己要什么；管理机构不能时刻跟踪，对村民的诉求反应“滞后”；社会机构缺乏与村庄沟通的桥梁。在此情况下，以规划编制作为中间纽带集合各方力量，紧扣村民诉求、传达政策指导要求、协助社会力量、监督建设实施、评估规划管理，真正做到“全过程组织”及“全方位统筹”，增加规划的权威性，发挥规划的引领作用。 4 建立“问题导向+村民诉求”的规划编制机制 规划编制阶段，强调以问题为导向，切实分析现阶段地方村民的实际需求，规划编制以解决问题为主。 从规划实践来看，在现场调研初期即应建立“村民问卷表—实地踏勘—入户调查访谈”的现场踏勘及现场资料收集机制，保证规划切实能够满足村民诉求，体现乡村建设要求。规划审查阶段，将规划成果中附带的基础资料汇编、村民意见征询表、问卷调查情况、村庄座谈会等资料作为评价依据。切实维护规划的权威性，避免随意改动既定规划。 5 规划统筹各项建设，强化规划的指导实施效果 村庄规划重在统筹，最终通过建设项目给予落实。乡村规划应突出规划的整合性，通过规划达到统筹各项建设，整合各方面资金，避免各管理部门及项目实施部门的条块分割，各行其是。在规划编制中，通过建立村庄实施项目一览表、投资计划表、责任表等，对涉及村庄建设的各类项目进行整合。对投资主体、投资规模、建设地点、工期、单价等有清晰、明确的计划，达到具体落实的任务。 叁 实用性省级村庄规划实践案例——德宏州陇川县温泉村省级示范村村庄规划 温泉村位于德宏州傣族景颇族自治州陇川县，紧靠国境线。现有人口172人，合计44户，劳动力108人。其中，建档立卡贫困人口19户共39人。2014年末农村经济总收入206万元，农村常住居民人均可支配收入4507元，主要经济作物为甘蔗。全村无集体经济，村庄暂未形成有影响力的产业，经济发展形势严峻，是具有云南典型“生态、民族、边疆、贫困”等多重特点的民族村寨。 为落实云南省提出的“编、审、用”一体化的管理工作机制，根据项目实际，对规划编制工作方法、指导思想及成果内容均进行了有益的探索。 1 规划编制阶段 a.听取民意，落实要求 规划编制之初，即确定以村民委员会为规划的主体，充分调动村民参与规划的积极性，规划设计单位提供必要的技术支持。村民委员会负责组织村民参与，做好沟通协调的工作。通过设计单位的入户调查，明确每家每户的村民意愿，共同制定目标计划任务。采用表格、按手印等形式明确每一户的建设需求，村民与设计人员共同认可，报村委会备案批准。以村民会议的形式，对全村的建设意向进行统一，以“村规民约”等形式进行保障。 b.共同完成，确定权威 确定以村民作为规划服务的主体，保证村民意愿在设计文件中切实体现。规划方案编制中，每一阶段均需征求村民及村委会的意愿。设计成果要求“画村民看得懂的图，说村民听得懂的话”，当面修改，及时反馈，最终形成村民签字、村委会盖章的技术文件。一旦达成一致则不可随意修改，既保证了村民利益，又保证了规划的权威性（表1）。 表1 村民建设意愿统计表（部分） 2 编制审查阶段 规划方案完成后，即提请乡、县两级初步审查，修改后由云南省、德宏州组成联合专家组，对规划成果进行审查。规划成果内容基本分为三大部分，分别实现总体控制、控制指引及具体实施三大目的。 a.总体规划部分 涉及发展背景、政策导向、发展条件分析、产业定位、空间布局、交通组织、市政基础设施布局等内容达到总体规划深度。 根据专家组意见，由于温泉村地处边境，需强调村寨“守土固边”的重要性。结合民政、扶贫、农业等部门的意见，规划强化了消除贫困的措施与方法，提出了加强产村融合引导，重点引导、培育现代农业的发展目标（图2、图3）。 图2 空间布局图 图3 产业发展引导图 b.修建性详细规划部分 对规划中规划总平面、近期建设项目布点、村庄风貌及建筑设计引导、村庄安全格局等内容其规划编制的深度达到修建性详细规划深度要求，对项目定位、建设规模及投资强度起到的具体指导作用。 根据各相关职能部门的意见，强调了深挖“民族”特点、强化规划和建筑设计的地域民族性与文化性特征，保留、强化民族文化活动设施与场地。在风貌设计上充分吸取当地传统民居的精华元素，以景颇族传统建筑的典型建筑文化为核心，突出特点保留传承，以烘托建筑的地域民族特色（图4、图5）。 图4 修建性详细规划总平面图 图5 中心广场鸟瞰图 c.施工图设计要求 对给水、排水、环境卫生等市政基础设施及村民活动室、停车场等基层公共服务设施等达到可以指导施工建设要求（图6）。 图6 施工图阶段设计图纸要求 通过规划成果的不同内容及深度表达，基本实现了“不越位、不求全”，坚持“有限、弹性”的工作原则。而具有针对性的审查内容，要便于各职能部门发表意见，并具体落实到位。 3 规划使用阶段 a.上传下达，贯穿互动 在确立村民为规划主体的基础上，充分体现规划编制的“全过程化、贯穿互动”的指导思想，突出“上传下达”的作用，将修改内容及时与村民沟通并取得同意。 b.统筹建设，强化施工 在满足村民意愿，听取专家建议的基础上，规划编制单位与项目施工方进行深入对接，根据施工进展，对不合理地方及时修改。如：在村庄建筑外立面整治中，新民居简化提炼景颇族传统装饰彩绘图案，以外墙漆在工字钢上涂刷线条和色块；保留传统工艺，扶手栏杆就地取材，利用竹木作为分隔。突出了民族风格，节约了建设投资（图7）。 图7 原设计效果图 充分听取当地匠人及施工队意见，既保证了传统工艺与现代材料结合，又突出经济性与可推广性。如采用预制钢结构骨架，防震、适应山地条件、可标准化生产，可大面积示范推广，建筑骨架由钢构件组成，连接方式采用螺栓连接和焊接。墙体材料就地取材采用当地普通烧结砖丰富立面效果，突出地域民族特色。屋面材料采用在屋架檩条上安装木质挂瓦条，表面采用当地水泥彩瓦，屋面材料还可采用复合彩板，在表面铺盖稻草或人工茅草。走廊及楼梯栏杆采用方钢焊接形成骨架，中间安装竹木格栅（图8、图9）。 图8 根据施工队及地方匠人意见，征求本地村民意见，调整后的建筑建成效果 图9 听取专家意见后，为节约成本、便于示范推广而进行的钢结构设计 4 实施效果 在温泉村的省级示范村规划中，充分贯彻了“编、审、用”的指导方针，建立了以村民为主导的规划编制方法，对村民诉求及专家意见均有较好的反馈。分层级、主次的规划内容，便于总体把控及指导实施，起到了良好的建设效果。 项目2015年开始，2017年基本建成。从实施效果看，基本达到规划既定目标。（1）针对“国门形象”要求，规划建设中注重人居环境的改善，重点打造了寨门、小广场等公共设施，其村庄景观节点的打造注重乡村尺度空间。村容村貌有了较大的改变，环境得到了较大提升。（2）确保规划严肃性，管理中严格按照规划实施方案进行市政建设与投资。实施过程中，对于关乎民生工程的生态保护、给水工程、排水工程及环境卫生等方面，严格按照规划所确定的项目及投资进度进行控制。目前，已经完成了给水管网及生活污水处理设施建设。 肆 总结与建议 1 经验总结 在云南乡村规划编制实践中，通过省级示范村规划编制，起到了引领与示范作用，基本实现了“规划—建成”全过程管控，避免了规划脱离实际的问题。从建成效果来看，村民意愿得到满足，专家意见得到体现，国家政策得到贯彻。乡村建设项目可以根据实际情况及时进行反馈与调整，实施难度大幅度降低。从长期的工作实践来看，“编、审、用”一体化机制的效果明显，适用于云南省全省的乡村规划。 对于具有特殊要求及地域、文化特色明显的村寨，一方面可以较好地体现村寨特色，另一方面其发展用地、建设项目建设等都能做到较好兼顾。如：在温泉村的实践中，较好地突出了“守土固边”要求，展现“国门”形象，继承了民族风貌。村庄发展因地制宜，积极引导地方特色产业发展，预留产业发展空间，基本实现了生态的保护与维育。 对于保护民族文化，恢复地方文脉，体现地域文化，破解“千村一面”有积极作用。按照“因地制宜、因时制宜，因文制宜”的农村工作方针，经过近年来在村庄规划建设工作中的不断努力探索，云南省出台了针对不同地域、不同文化、不同发展条件的村寨政策与措施。相继颁布实施了《云南省村寨规划编制指南》等一系列规范性、指导性文件。这一系列文件的出台，有效保证了云南乡村规划工作的顺利进行。对突出云南省生态特色、民族文化特色及地域特色，破解“千村一面”起到了积极作用。 2 建议 a.长效机制的建立 村庄建设是一个长期过程，规划编制单位虽然可以在编制阶段进行全过程参与，但是对于项目建设期间过程的监管却是一个难题。短期内，规划编制单位可以整合既有资源，统筹安排。但是随着政策的调整，资金的来源情况变化，缺乏应有的长效应对机制。 b.村庄专业技术人员的缺乏制约规划科学合理的落实 云南省虽然已经建立了村庄土地规划建设专管员制度，但从实际来看，仍然未达到完全监控、指导的作用。究其原因，很大程度上是专管员自身缺乏应有的技术水平。对违规问题可以做到早发现早报告，但是对项目进行中的调整、整改，受限于自身水平科学性、合理性尚显不足。因此，需要加强村庄土地规划建设专管员人员的到位及业务水平的提升。 c.变革现有的“设计服务”机制，设立“乡村规划师” 从目前的的运行来看，传统的设计院“设计费”服务方式仅能保证项目短期的执行，但是受限于设计、咨询的地位，不能形成长期有效的管理、监督机制。可否借鉴“项目经理”及“终身负责制”等方法，将设计师转化为“乡村规划师”，签订长期服务合同，从人员及技术上加强村庄规划的编制与执行，这需要行业管理部门作出管理方面的调整，规划设计机构也需要对服务内容进行转换，以适应新时期村庄建设的发展实际。 d.现有的规划审查机制有利于“集中力量办大事”，却缺乏“随机应变”的灵活性 从目前的审查方式来看，云南省采用省州联合审查省级示范村的审查方式，对于大规模、全域范围的技术审查有较好的指导作用，也起到了一定分类指导、因地制宜的效果，但对于后续建设中的变化却无法形成有效的指导机制。云南省村庄的特殊性、复杂性也不可能形成集中分类的指导办法。因此，如何构建一种适合“自上而下”的指导方式和“自下而上”的反馈机制，是未来规划管理工作亟待解决的问题。