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来源：中国不动产官微 时间：2018-10-08 在地方政府和不动产登记机构的推动下，地下空间确权登记取得了长足进步。不动产登记机构从类型化地下建筑物、宗地确定、登簿表达三方面着手，寻求将建设用地使用权分层设权的落地路径。但是，基于二维平面的登记技术仍不能适应立体土地开发的现代化趋势。为了满足实践发展需要，笔者建议民法典物权编将空间利用权利与建设用地使用权区分开来，并在用益物权编修订稿中用以囊括地下空间的其他利用关系。 1.实践现状及疑难问题 在不动产统一登记之前，地下空间确权登记实践较少，上位法依据不足。无论是《土地登记办法》还是《房屋登记办法》都主要是针对平面土地和房屋之上的权利登记进行规定，缺少针对地上地下空间和建（构）筑物登记的具体规则。虽然地方不动产登记机构在实践发展的倒逼下纷纷开展地下空间登记方案，但统一规则的缺失增加了地方登记机构的工作难度。不同登记机构也产生了分化，土地登记机构基本没有开展地下空间确权登记的工作，房屋登记机构则对地下建筑物的登记发证进行了探索。为了协调部门关系，解决登记前端的规划、土地出让和建筑工程管理等问题，各地方立法机关和政府纷纷出台了相应的地下空间开发、利用、管理和保护的地方性法规、政府规章以及其他效力层级较低的规范性文件。这些地方性法律法规为登记机构探索地下空间提供了直接的法律依据，扫清了部分制度性障碍，有力地推动了地下空间确权登记的实践探索。 经过多年的不断摸索，登记机构在地下空间确权登记领域取得了一些成绩：其一，基本规范了地下空间的权利称谓。目前普遍将地下地上空间权利称为建设用地使用权（地下）、建设用地使用权（地上）；其二，以垂直投影和竖向高程三要素来共同确定地下空间范围和权利边界；其三，地下空间和地下建 （构）筑物的申请审核要件基本参照地表土地和地表建筑物的申请审核要件；其四，登记机构普遍认为只有实现立体规划和三维地籍，才能根本解决地下空间确权登记难题。 虽然取得了长足进步，但目前地下空间确权登记仍处于探索阶段，尚且存在不少问题。 第一，目前最大的问题是登记实践远远落后于开发利用现状。近年来，城市立体开发进程加快，地下空间的深度越来越深，利用类型越来越复杂，不同开发层次的空间叠加越来越多，而地下空间登记仍未能全面铺开，关键性的制度和技术问题仍处于搁置状态。 第二，缺乏普适性的登记操作规范。统一登记之前，《土地登记办法》与《房屋登记办法》仅以特定空间参照已有规范执行一言概括之。统一登记之后，《不动产登记暂行条例》及其实施细则和《不动产登记操作规范（试行）》限于立法成本，仍未彻底解决这一问题。时至今日，地下空间登记仍旧缺乏适用于全国的统一操作规范。 第三，地下空间确权登记的辅助制度和支撑性技术付之阙如。地下空间的范围确定需要规划和土地管理部门的规范文件及出让合同来共同确定，但是目前地下空间的规划和出让规则尚未建立，诸多基础性制度和技术缺位直接限制了登记实践的发展。 2.地方探索经验梳理 地方不动产登记机构在探索地下空间登记时，主要从登记技术着手，因此笔者遵循实践逻辑思路先重点阐释登记技术方面的经验，再就地下空间的权利制度展开讨论。 单建和结建的类型划分。 《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》是较早将单建、结建的分类标准引入地下空间管理和登记的地方性规范文件。及至今日，单建、结建的划分已经成为地下空间确权登记的基本分类标准。地方在出台地下空间利用管理办法时，普遍将地下建筑物分为单建和结建，并以此为基础构建地下空间的利用、管理和登记制度。以2017年出台的《成都市人民政府关于印发成都市城市地下空间开发利用管理办法（试行）》为例，该办法第3条第2款建立了地下空间单建、结建的分类标准，明确了二者的概念和外延。所谓结建建筑是指连同地表建筑物一并开发建设的地下建筑物；单建是指不与地表建筑物相连，独立进行开发建设的地下建筑物。在单建和结建分类标准发展过程中，单建地下建筑物的外延在不断扩大。如在上海的试行规定中，单建是指独立开发建设的地下工程。当时的单建地下建筑仅指住宅、商业用地地表之下地下工程，而如今，单建地下工程还包括利用市政道路、公共绿地、公共广告等公共用地开发的地下建筑物。 单建和结建的分类标准有助于解决存量地下工程的登记问题，相关部门还以此为基础建立起地下空间的规划、出让和管理制度，为登记扫清了基本障碍。但是，此分类标准也存在一些问题：一是单建和结建本是建筑分类标准，将其用来区分地下空间，混淆了空间和建筑物的差别。二是单建和结建概念的模糊很难为登记机构提供切实的指导。在实践中，人们更倾向于用地下空间是否单独出让作为划分单建结建的依据，而如此界定似有架屋叠床之嫌。三是随着土地利用方式的复杂化，单建和结建的简单区分已经不能满足地下空间利用、管理和登记的需要。 宗地的确定。 宗地确定是不动产登记的基础。传统宗地划分均是以平面地表为基准，未曾考虑到空间分层的问题。为了实现地下空间的确权登记，不动产登记机构首先需要解决地下空间的宗地归属问题。由是，原《土地登记办法》和《房屋登记办法》都通过扩大宗地概念的方式，承认宗地包括特定空间，为地方不动产登记机构实践地下空间登记奠定了基础。但是，这些规定远远不能满足登记业务的需要。 为了满足实际工作需要，地方政府在法律法规或者其他规范性文件当中将“特定空间”予以了细化。细化方式大概包括两种：第一，直接在法律文件中对宗地予以明确，如深圳、青岛等地。《深圳市地下空间开发利用暂行办法》第26条第4款规定，“地下建设使用权登记以宗地为基本单位，并通过水平投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属范围”。《青岛市国土资源和房屋管理局地下空间国有建设用地使用权管理办法》甚至还规定，地下每一层均可作为独立宗地进行登记。第二，法律文件中未明言地下空间的宗地问题，而是要求地下空间的规划文件必须明确地下空间的范围，如郑州、宁波等地。规划文件明确地下空间的要素包括竖向高程（亦或水平高度、起止深度）、建筑面积、水平投影面积，还有些地方要求规划文件中明确连通方式、分层要求等要素。 登簿技术的表达。 在二维技术条件下，地方不动产登记机构在进行地下空间确权登记时，可选择的登簿技术并不多。总结现有登记实践经验，登簿表达主要分为两种。 第一，平面投影登记模式。平面投影登记模式主要是指，登记机构将地下空间抑或是地下建（构）筑物在不同空间层次的最大平面投影记载于不动产登记簿上，同时加以高程标记。从登记实践来看，平面投影登记模式通常包括三项要素，水平投影坐标、竖向高程以及水平投影最大面积。 第二，参照地表登记模式。参照地表登记模式是指地下空间参考地表土地或者建（构）筑物来确定宗地，并以地下空间、地下建（构）筑物在地表的投影坐标和面积来确定登记范围。地表登记模式在登记簿上会与地表土地、建（构）筑物重叠，而登记机构为了将二者区分，通常会以虚线来表达地下空间的四至，辅以文字说明来表述地下空间的深度等要素。 3.立法反思：基于登记实践 从以上分析来看，大多数不动产登记机构在登记地下空间时，主要利用了二维登记技术，缺乏立体意义上的地下空间，而且主要针对商服用地和住宅用地当中较为成熟、社会关注度较高的地块。总之，地下空间确权登记在社会中尚未普及开来。究其原因，笔者认为这些问题的产生与我国《物权法》立法息息相关。 《物权法》第136条的局限与不足。 我国《物权法》第136条是关于建设用地使用权分层设立的规定，是地上地下空间设权的法律依据。有关空间权的立法争论，学界已多有介绍，现仅从登记实践角度来探讨《物权法》136条的不足，以求抛砖引玉。 《物权法》第136条的立法局限首先在于它将地下空间设权限定在国有建设用地。第136条在《物权法》第12章“建设用地使用权”一章中，条文表述亦明言建设用地可以在地表、地上、地下分别设立。然则，面积更大的集体土地同样存在地下、地上空间开发利用的情况。由于不能适用136条的规定，集体所有土地的立体开发中地下、地上建设用地使用权的设定面临没有法律依据的尴尬境地。 建设用地使用权强调“建设”。《物权法》第136条着重强调对建筑物、构筑物的权利保护，而容易忽视地下空间这一基础载体。我们可以从立法者的释义中找到端倪。立法者列举地上的空中走廊、天桥，地下的商场、车库等建（构）筑物，以阐述第136条的立法紧迫性。从登记实践来看，单独进行地下空间登记的案例几乎没有，现有地下空间无不是与建（构）筑物一同登记。笔者认为，这也是单建、结建成为地下空间确权登记基础分类标准的重要制度原因。 《物权法》第136条独木难成林，不能满足实践中发生的所有空间利用关系。在地方出台的诸多法律文件中，我们可以轻易找到地下建筑物与地下通道连接、地下空间不同层次之间的连通以及出入口位置等相关规定。但是，这些空间层次利用关系很难用建设用地使用权分层设立来囊括。 正确处理建设用地使用权和空间权的关系。 笔者认为，要想弥补《物权法》第136条的不足，满足地下空间开发实践对法律的需求，首先需要处理好建设用地使用权和空间权的关系。在《物权法》立法之初，就是否在《物权法》中单独创设空间权，学界产生了极大争议。无论空间权是否能成为实定法中一项单独权利，建设用地使用权和空间权的关系都值得学者深究。 此外，笔者还认为，空间权和建设用地使用权有诸多相似之处，例如二者都涉及特定空间、土地的利用关系，所指向的对象具有共同之处。但是，我们不能将二者完全等同。空间权所指向的空间利用范畴要大于建设用地使用权。正如上文所言，地下建（构）筑物与地下通道连接以及不同层次的连通关系都不是建设用地使用权分层设立所能囊括的。 虽然建设用地使用权分层设立是空间利用关系的主要内容，但是我们仍需要对其他空间利用关系进行立法表达。 民法典物权编的完善建议。 当前正值民法典编纂的关键时期，笔者认为构建完善的空间利用的权利体系需要从多方面着手。 第一，明确我国《物权法》中的土地含义，即土地不仅包括地表土地，还包括地上、地下空间。将地下空间提升到与土地平等的法律地位，才能督促自然资源管理部门尽快推动地下空间的统一规划、出让和管理。 第二，将空间利用从建设用地使用权中剥离出来。建议修改《物权法》第136条的表述，不再套用建设用地使用权的表述，也不再将该条规定在“建设用地使用权”一章。 第三，在用益物权一编中，将地下空间的连接、连通关系明确下来，作为地下空间建设条文的补充。 地下空间确权登记是一项系统工程，完善的制度和先进的技术需要各部门协同配合才能发挥应有的效用。按照新一轮机构改革的要求，规划职能已纳入自然资源部统一管理并将实现多规合一。因此，自然资源部应当尽快做好地下空间规划，为了降低成本不妨采用一事一议的方法，处理好新出让土地和新开发地下空间的规划问题。同时，各相关部门也应当加紧研究地下空间的出让和管理问题，将地下空间与现有地籍管理制度有机结合起来。 作者单位分别为：北京城市学院众城智库（中国不动产登记研究院）、北京航空航天大学法学院 《中国不动产》2018年第9期 ·END· 中国不动产 让不动产信息“动”起来 |
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