“三权分置”下重塑房地权利结构的两种路径
在房地的权利结构方面，我国实行的是“房随地走，地随房走”的“房地一体”主义，但城乡略有区别。乡村不同于城市的是，在担保物权行使上，《担保法》和《物权法》虽禁止宅基地使用权抵押，但并未禁止农民抵押房屋，一旦抵押权实现，同样面临宅基地使用权流转处置的困境。在产权转移登记环节，《房屋登记办法》第86条规定：“申请村民住房所有权转移登记的，还应当提交农村集体经济组织同意转移的证明材料。”这一规定则显现出集体经济组织对宅基地的处分权能。
从结果导向来看，宅基地“三权分置”必须要给出两个保障，一是保障农户保留宅基地资格权和农房财产权，二是保障经营业主限定产权和稳定经营预期。笔者认为，在房地权利结构视角下主要有两条实现路径：
债权化路径。主要包括两个办法：一是加强流转合同管理。可以参照《城市房屋租赁条例》有关规定，加强宅基地流转合同管理，还应增加对经营业主的保障条款，提高违约门槛，并向有关部门登记备案。同时参照《城市房屋租赁条例》第56条“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家”的规定，明确农户出租农房的，应当将租金中所含土地收益上缴集体经济组织，以此落实集体经济组织的收益权。此种办法好处是不突破现有法律，适用于短期租赁行为，弊端是流转方式单一、且不利于经营业主大量投入和长期经营。
二是设立宅基地上法定租赁权。即经营业主在取得农村房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地，并非取得作为物权的宅基地使用权，而是取得作为债权的宅基地租赁权，或者说是物权化了的债权。此时出租人不再是作为房屋出卖人的村民，而是作为宅基地所有人的农村集体经济组织，房屋所有人也须为使用农村宅基地向农村集体经济组织支付相应的租金。法定租赁权不受《合同法》20年最长期限的限制，但是新的房屋所有权人不能通过改建或者其他增强房屋质量的方式以延长房屋使用期限；租期届满后，房屋所有权人有权要求续展该租赁关系，土地所有权人如不同意续展，则应对该房屋进行赎回。此种办法好处是维持了土地集体所有的性质，且充分实现了房屋财产权的市场价值，保障了经营业主的稳定预期。但是弊端也很明显，可能导致土地上权利状态的多层次化、复杂化，这一路径不太符合我国实际，在操作层面亦难以实施。
物权化路径。笔者建议，在农村住房领域，通过房屋使用权和所有权分离形成独立用益物权，匹配宅基地“三权分置”，实现物权化平等，保障集体、农户和经营业主三方权益的目标。即农户经集体经济组织同意，在通过转让、租赁、入股等方式流转宅基地使用权时，一并流转农房使用权，保留宅基地的资格权和农房所有权。经营业主取得的宅基地使用权和农房使用权予以登记发证，具有期限和权能的限制，但可以在经过集体经济组织和农户同意的前提下，向银行抵押贷款，促进业主长期投资和稳定经营。在抵押权实现时，宅基地使用权和农房使用权这一权利组合可以再流转。
创设“农民房屋使用权”的可行性
笔者认为，农村房屋使用权和所有权相分离，匹配宅基地“三权分置”，这一路径在法理上和实践中的可行性具体表现在：
社会主义公有制背景下的物权体系尚在完善中。当前我国的物权概念、理论基础系来自于西方国家尤其是大陆法系德国物权法的移植和继受。西方私有产权制度与我国社会主义公有制的大背景并不相同，我国推进社会主义市场经济的实践也无经验借鉴。当前自然资源管理领域的物权理论建设仍然滞后，所有权虚置现象普遍，有偿使用制度不健全。《物权法》虽以专章规定宅基地这一特殊用益物权，但同时规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，为宅基地制度改革留下空间。当前的物权理论正从强调所有权向注重利用方向转变，且正值国家探索农村土地制度改革，修改完善《土地管理法》之际，在立法实践上，完善《物权法》中农房和宅基地的权利既可行也很有必要。
2018年中央1号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，明确了“农民房屋使用权”的概念。笔者认为，这一提法虽不能定性为今后法律修改的范本，但也可作为改革中完善物权体系的探索空间。在当前和今后一段时期，农村住房和城市住房在权能、流转范围和管理方式方面仍然会有较大差别，城市居民仍然不能在农村买卖房屋，因此，在宅基地“三权分置”改革中，要求农村住房完全照搬城市房地产的做法并不现实，最适合的或许是结合当前乡村振兴时期宅基地的功能定位，走出一条新的道路。
“农民房屋使用权”契合用益物权的特征。用益物权大致具有4大特征：一是用益物权是一种限定物权，只能在一定范围内，对标的物享有占有、使用和收益的权利。二是用益物权是以使用收益为目的的限定物权。三是用益物权的享有和行使以对物的占有为前提。四是用益物权主要以不动产为标的物。动产物权以占有为其公示方法，不动产物权以登记为其公示方法。从上可见，“农民房屋使用权”基本契合上述特征，有成为用益物权的法理基础。在实践操作中，需要扩展宅基地使用权的收益权能，匹配房屋使用权。流转完成后，在宅基地资格权人原不动产登记中注明流转事项，在流转期限内其宅基地和房屋不再享有抵押、出租权能。同时，为落实中央相关要求，在农民房屋使用权流转的用途上应当作出限制，主要用于农村新产业新业态等经营用途，并纳入产业项目管理。
创设“农民房屋使用权”具有较强的群众认知基础。在我国历史长河中，典权都是中国固有物权制度，农户遇到急需资金或生活困难无其他解决办法时，以设立典权作为替代。出典人将自己所有的房屋交付典权人占有使用收益，以换取相当于卖价的金额，而保留该财产的所有权，待日后有能力时可以原价赎回。但《物权法》制定时将典权的主要目的定位为融资，依据《合同法》《担保法》等法律的规定，房产可以通过抵押、出租、约定买回等多种渠道融资，再规定典权的实际作用不大，因而没有入法。笔者认为，在城市住房领域，设定类似于典权的做法确实不必要，但在农村住房当前的现状下，创设类似于房屋典权具有占有、使用和收益权能的“农民房屋使用权”，并在赎回等环节予以无偿收回或作价收回等合同管理的改进，对此农民群众在认知上是熟悉的，也是可以接受的。
