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江苏省无锡市锡山区人民法院 黄晔  观点摘要 目前，我国环境公益诉讼存在法律依据不充分、原告资格限定过严、诉讼时效过短、诉讼费用过高等一系列问题。为此，可尝试放宽原告主体资格限制、取消诉讼时效限制、减轻诉讼费用负担限制、设立跨区域环境保护审判机构等举措，推动环境公益诉讼制度日趋完善。 ▽ 在江苏泰州1.6亿赔偿案件之前，环境公益诉讼在我国曾一度陷入冰封境地。比如，2013年中华环保联合会向各地法院起诉的8件环境公益诉讼案件均未被受理。 江苏环境诉讼起步较早，无锡市更是环境公益诉讼领域的先行者之一。早在2008年，无锡中院就成立了全国第二家环保审判法庭（第一家在贵阳），并与无锡市检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，审结了数起有影响力的环境公益诉讼案件。与每年江苏全省涉及环境的举报和信访几万多例相比，通过司法途径解决的环保案件却只是寥寥几十起。而全国第三家成立的环保审判法庭--昆明市中级人民法院环保庭，6年仅收环境公益诉讼案件6件。 环境公益诉讼制度的现状和困境可见一斑——环境事故及纠纷的高发率与环境（公益）诉讼案件数量似乎背道而驰。 有学者对此的解释是，我们国家的环境公益诉讼陷入了达玛什卡结果主义取向的司法决策过程。通俗来说就是，对于一个可能的环境案件，法院已先决定是否立案、定好判决方向，再给自己找法律依据，当法律依据缺乏时，则将模糊或原则性的法律规定进行必要的（创设性）有利解释和论证。对于囿于各种因素没把握定案或定案有不利后果的环境公益诉讼案件，则可以设置门槛不予立案。 泰州1.6亿赔偿案之后，环境公益诉讼之“困兽”才渐渐觉醒。尤其是新《环境保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）的出台，标志着我国环境公益诉讼打开了进入春天的司法之门，迈入了一个崭新的时代。 我国环境公益诉讼存在的问题 如前所述，目前我国环境污染和生态破坏情况异常严峻，一方面是正遭受严重污染的环境，另一方面却是环境公益诉讼案件少之又少。 在中国裁判文书网以“环境公益”作为关键字搜索，2012年至2018年全国各层级各类型案件仅108件，数量之低，令人惋惜。何以会出现如此现状，笔者认为存在以下几方面问题： 一、法律依据不充分 目前我国环境公益诉讼实体法基本形成了以宪法、环境法、环境特别法及国务院部门规章为组成的环境法律体系，这个体系看似完整，实际上却存在诸多不足，主要表现为： 第一，立法思想过于落后。虽然新《民事诉讼法》《环境保护法》的陆续出台改善了这一问题，但其他绝大部分环境保护法律的制定都是在改革开放初期，还带着计划经济时代的烙印，与经济社会发展现状格格不入。比如1989年12月26日由七届全国人大常委会第十一次会议通过的《环境资源保护法》（1979年曾颁布试行版本），历经近30年，当初的立法思想早已不适应现在矛盾突出的环境形势。 当然，随着环境问题的日益突出，立法者意识到问题的严峻性，有关环保方面的许多法律法规，例如《水污染防治法》等，都陆续开启修法大幕，但从目前已修订完成的《民事诉讼法》《环境保护法》来看，修法并未有大突破。 第二，法律规定过于笼统。目前出台的环境保护法律，具体内容上原则性条款过多。制度过于宽泛，规定不能“落地”，就造成了法律的可操作性可执行性较差，在环境诉讼司法实践中的意义不大，包括新《环境保护法》依然没能解决这一问题。 二、原告资格限定过严 在国际环境公益诉讼理论中，环境公民诉讼制度一直占有重要的一席之地，不论其理论基础是私人检察总长理论、私人实施法律理论、公共信托理论抑或环境权理论，皆为该制度正名。 在我国，环境公益诉讼主体有哪些呢？ 新《民事诉讼法》为环境公益诉讼打开了一扇门，第55条第一款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。新《民事诉讼法》出台的亮点即包括增加了公益诉讼条款，从而第一次在顶层立法上确立了环境公益诉讼的地位和依据，但环境公益诉讼的主体范围却从原草案初审稿中的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关组织”，不得不说令人遗憾。 应当注意到，扩大环境公益诉讼原告主体资格，有其应然性，更有其实然性： 从应然性角度来说，每个公民都有享有良好环境质量的权利和自由，当这一权利受到侵害，公民个人便可提起环境公益诉讼，而诉讼结果却能对同一环境区域内不确定的众多环境权利人产生影响，这样的环境诉讼便具有了公益特点。然而，我国没有规定公民的公益诉权。长远来看，这对于我国公民公益精神的培养和市民社会的发展，以及推进我国环境法治建设从“政府推进型”向“社会演进型”的历史性转变，无疑都是极为不利的。 观之新《环境保护法》，虽系在新《民事诉讼法》施行后时隔3年出台，但对原告资格的规定没有任何突破。从实然性角度来说，司法实践中，正是由于法律对主体的限定过严，导致具有主体资质的公益组织积极性低且存在趋利性。 除中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等国家环境保护部主管的全国性社会组织外，小型公益组织出于自身运营成本考虑，会考量被告的赔偿能力，对提起诉讼有所顾虑，而现在恰恰涌现出大量多数污染责任人无力承担高昂的生态环境修复方案评估费、环境修复费及应急处置费案件。 笔者所在的无锡某法院审结的陈某等人污染环境罪案，仅应急处置费一项高达656.08万元，至今无公益组织提起民事诉讼。2014年至2018年上半年，无锡基层法院受理由环保公益组织提起的民事诉讼仅2件。另据了解，少数公益组织存在趋利性，以提起诉讼为要挟，与涉案单位尤其是规模较大的企业联系，推销污染物处理设备或环境修复设备。 三、诉讼时效过短 按照法规位阶和调整范围梳理，与环境公益诉讼有关的诉讼时效基本均为三年，而《民法总则》出台以后，普通民事案件的诉讼时效也是三年。相比之下，环境诉讼时效期间显得过短。 众所周知，环境侵权表现形式较为复杂，因果关系往往都具有间接性、多因性、潜在性等特征，对因果关系、损害后果、修复费用等诸多问题的确定，基本均需要通过专业性极强的司法鉴定予以明确，而为此所需获取相关证据的过程也极为关键和专业，具有非常大的困难，也必然需要较长的时间，三年诉讼时效的局限性对于有效保护环境和公众利益不利。 四、诉讼费用过高 环境公益诉讼的标的额往往很大，诉讼费用也随之水涨船高，加之证据搜集、鉴定和律师费附加，诉讼成本很高。其中，又以鉴定机构收取费用高、瑕疵多问题尤为突出。环境损害司法鉴定分类较细，对设备、技术和鉴定人员均存在较高的要求。比如笔者所在的江苏省，省高级人民法院认可的环境污染损害鉴定机构仅11家，而在全省环境审判工作中走在前列的无锡地区则完全没有此类机构。 供需不对称导致此类机构存在“挑肥拣瘦”现象，且费用收取缺乏统一标准，大部分案件的鉴定费用高达数十万，一定程度上给环境公益诉讼案件带来了阻碍。同时，国家检测技术规范程序实施标准较高，完全合规的检测所需时间可能长达几个月，实际操作中，鉴定机构出于时间和经济的双重考虑，往往不按照标准操作，鉴定结果存在一定的瑕疵。此外，即便收取了如此高昂的费用，但鉴定机构出具方案的依据仍存在随意性。 如在无锡某法院审理的别某等人污染环境刑事附带民事公益诉讼案件中，鉴定机构根据无锡桃花山工业废物处置中心出具的指导价格，认定废铝灰处置价格为9000元/吨，而无锡另一法院受理的闫某案中，废铝灰的应急处置价格却为6000元/吨。环境侵权案件的发生具有不可预知性，忽然发生一笔高昂诉讼费用显然让人难以承担，而将诉讼费用分摊到不特定受益人显然更不现实。 完善环境公益诉讼的对策 针对上文提到的问题，结合笔者从事环保司法实践的总结，提出如下对策： 一、放宽原告主体资格限制 公益诉讼是社会需求的必然选择，像环境污染这样的社会问题，牵涉面广，受害人数多，在救济途径上更加需要依托司法公信力以正视听。法学界关于哪些主体可以作为环境等公益诉讼主体的探讨多年来从未停歇，理论成果的聚焦点与国际主流观点也是基本一致的：一是检察机关；二是行政机关；三是社会团体与组织；四是公民个人。 目前，《环境公益诉讼解释》出台以来的司法实践表明，前三类主体没有法律和实践障碍，当然也是摸着石头过河，一边办案一边摸索总结经验。而第四类主体，公民个人作为环境公益诉讼的原告问题，上文已述，既具有应然性又具有实然性，新《民事诉讼法》排斥公民个人提起公益诉讼实属遗憾。 从纯理论层面来说，其实是有上位法依据的，因为《宪法》第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”环境保护是我国的基本国策，自然也是国家事务，公民从而有权依据《宪法》的授权参与到环境保护相关事宜中来，既而也就顺理成章有权提起环境公益诉讼。 从实践经验角度来说，公民恰恰可能是最积极的环境公益诉讼主体，他可能是为了维护个人利益而提起环境公益诉讼，但恰是“不纯正”的初衷使得这样的诉讼更具公正性，再加上公益人士的广泛参与，环境公益诉讼过程的公正性必会大大增强。因此，应当呼吁将公民个人纳入环境公益诉讼原告主体资格范围。 二、取消诉讼时效限制 诉讼时效制度积极作用毋庸讳言，但环境公益诉讼具有一定特殊性--环境损害潜伏周期长、短时间内难以发现、难以确定环境损害被告、修复时间长、无法确定修复方案和费用等，这些都在客观上给环境公益诉讼带来了较大难度。《宪法》第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。” 环境损害侵犯的客体，往往即为该条所规定的自然资源。而最高人民法院在民法通则时效解释中规定，未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。根据上述二条规定，环境损害侵犯的客体基本应属不受诉讼时效限制的范畴，既然立法层面有了这样明确的规定，环境公益诉讼取消诉讼时效限制应当没有法律障碍，这样也符合环境公共利益最大化保护的根本目的。 三、减轻诉讼费用负担限制 如前所述，环境污染侵权类案件诉讼标的额往往很大，这就导致环境公益诉讼原告需要预交数额巨大的诉讼费，国家机关固然不存在交不起诉讼费的窘境，但财政审批存在流程长、门槛高、手续复杂等一系列问题，而一般社会组织对于这样高的诉讼费用就要加以考量了，如仅仅由于这个因素就将原告拒之门外，显然违背了环境公益诉讼制度设立的初衷。 而且，既然是公益，那么受益对象就是不特定的人群，如果仅仅由一个团体来承担诉讼费也显得极不公平，虽然诉讼费最后由败诉方承担，但原告既非一定胜诉，而被告亦非一定具有履行能力，所以这个规定仍可能落空，故针对环境公益诉讼的特殊性，有必要调整相应的诉讼收费制度。 司法实践中，根据诉讼主体的不同，可以灵活设定不同的诉讼收费制度，比如法国的败诉后缴纳制度，可以在普通环境公益组织提起的环境公益诉讼中试点，这样可以最大限度调动环境公益诉讼积极性，当然也有败诉后无履行能力从而使诉讼费用落空的风险，但和环境保护利益最大化相比，收取诉讼费用从来都不应该成为障碍，同时，正是由于败诉后需承担相关诉讼费用，滥诉现象也可避免，可谓一举两得。 除了案件受理费，一个诉讼案件还会产生包括律师费、鉴定费等在内的一些其他费用。关于律师费，建议司法行政主管部门可以采取一些手段加以调控，但律师费本质上属市场调节范畴，笔者不予详述。在这里笔者简单谈一下鉴定费，笔者主张，对于环境公益诉讼的鉴定费，同样可通过与鉴定机构协商达成败诉后缴纳的方式或由相关基金会承担的方式来处理，此外，是否可以试点由环境行政主管部门统一先行承担的手段解决，通过以上几种手段，笔者认为必将极大调动一般性的社会组织参与环境公益诉讼的积极性。同时，还要花大力气破解鉴定机构“供需不对称”问题，只有市场上存在大量具有资质的鉴定机构，打破少数机构的垄断壁垒，这个问题才能得到有效解决。 四、设立跨区域环境保护审判机构 2007年11月20日，全国第一家环保审判法庭--贵阳市中级人民法院环保审判庭成立，随之而来的是全国法院轰轰烈烈的“环保潮”。 根据最高院发布的数据，截至2017年4月，全国已设立各级环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭计956个，其中，专门审判庭296个、合议庭617个、巡回法庭43个。环境资源审判机构数量较去年同期增加398个，增幅达71.3%。18个高级人民法院、149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门环境资源审判庭，环境资源审判机构的数量以一种惊人的速度发展。 成立专门的环境保护法庭最主要的优势和初衷在于，环境保护专门法庭由对环境保护法律有深入研究的法官组成，专人专审以保证环境公益诉讼案件的专业性。因为环境案件审理时证据的辨别、法律的适用都需要专门性极强的审判能力。但现实却千疮百孔，首要问题笔者在文章开头即已揭示，环保法庭门可罗雀。 即便如此，许多地方法院还在出于或为政绩盲目跟风，或为解决行政编制问题等目的设置环保审判机构，其中不乏成立至今一起环境（公益）诉讼案件都没办过的环保审判机构。而且，由于司法改革对员额法官提出的办案数量要求，环保审判机构的法官不得不办理大量其他案件，凤毛麟角的环境案件反倒成了可有可无的点缀。 同时，不管是本辖区内的机关或有关组织作为原告，或是本辖区内的企、事业单位或个人等成为被告，同辖区的审判机关难免有利害关系之嫌，有些案件的当事人已经意识到了这个问题，以此作为提出管辖权异议、回避申请乃至信访的理由。 笔者认为，要义在于调整环境保护法庭的设置，以发挥其真正的作用：《人民法院组织法》第23条第二款规定，“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”，而基层人民法院并没有这一权限，法院是讲法的地方，环保法庭的设置务必要依法、按需进行，纯粹为了回避法律障碍而设置环保合议庭等措施同样不可取，盲目设置只会与环保法庭的初衷背道而驰。 当然，司法界及法学界早就意识到了这个问题，设置跨区域环保巡回法庭比如长江流域环保巡回法庭乃至环保法院的想法正在紧锣密鼓地调研和论证中，这种模式有利于某一特定区域环境生态的整体保护，也能解决普通环保法庭的种种弊端，希望可以尽快进行试点并逐步推广。 结语 总之，我国经济的转型升级和民众生活水平的提高，将带来公民环境意识的迅猛觉醒和不断成熟，环境公益诉讼也必将呈现几何级上升趋势，如同埃利希所言“不论过去还是现在，法律发展的重心不在立法、法学或司法裁决，而在于社会本身”。环境公益诉讼还有很长的路要走，在这条漫漫长路上，需要广大法律共同体共同探索和努力，也需要全体公民参与和监督，方能使我国环境公益诉讼制度日趋完善。 参考文献： ［1］〔美〕唐?布莱克：《社会学视野中的司法》，郭星华等译，法律出版社2002版。 ［2］刘百军、徐向良：“破解环境公益诉讼难题亟待制度支持”，载《法制日报》2014年4月8日。 ［3］［美］达玛什卡：《国家和司法权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版。 ［4］朱谦：“美国环境法上的公民诉讼制度及其启示”，载《世界环境》1999年第3期。 ［5］范振斌：“环境公益诉讼制度研究”，复旦大学硕士论文2011年8月。 ［6］王庆峰：“我国环境公益诉讼问题研究”，东北林业大学硕士论文2013年6月。 ［7］张镝：“公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析”，载《学术交流》2013年第2期。 |
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