《监督执纪工作规则（试行）》适用问题初步探讨（节录）

结合监督执纪工作实践，本文就《规则》贯彻执行中有关问题作初初步探讨。

一、关于《规则》的效力

《规则》系中央纪委 1979 年 1 月恢复重建以来，经中央纪委全会审议通过的第一部党内法规，其效力仅次于中共中央发布的党章、准则、条例等中央党内法规。有同志认为《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《党的纪律检查机关案件审理工作条例》和《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》属于党内法规中的“条例”在效力上高于“规则”，故《规则》中相关规定与该 3 个条例不一致的，应当适用该 3 个条例的规定。我们认为，中央纪委在该 3 个党内法规名称中冠以条例”字样发布，是在《中国共产党党内法规制定条例》施行之前，当时党内法规的名称确定工作尚不够规范的特定背景下形成的，且该 3 个条例发布前并未报请中央审批，而是由中央纪委审议批准后发布，故在效力上该 3 个条例与《规则》属于同一位阶。

二、关于立案审查条件和程序

根据《规则》第二十五条规定，立案审查的条件是存在严重违纪需要追究党纪责任，且已经掌握部分违纪事实和证据，具备进行审查的条件。有同志认为，既然立案审查条件是“存在严重违纪需要追究党纪责任”，则对拟给予党内警告、严重警告处分，或者拟免予党纪处分的，就不再符合立案审查条件，只有拟给予撤销党内职务以上处分的才需要立案审查。我们认为，《规则》第二十五条第一款关于“存在严重违纪需要追究党纪责任的”应当立案审查的规定中，“严重违纪”并非仅限于拟给予撤销党内职务以上处分的情形，而是为了与《中国共产党党内监督条例》第三十一条关于“接到对干部一般性违纪问题的反映，应当及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询，让干部把问题讲清楚”中的“般性违纪问题”相区分，意在强调除“监督执纪”第一种形态外，般均应立案审查。此外，在报请立案审查时，多数情况下尚未查清全部违纪事实，最终给予何种处分也尚不明确，若认为“严重违纪”仅指拟给予撤销党内职务以上处分的情形，也不符合实事求是的党纪处分原则和执纪审查的客观规律。总之，《规则》关于立案审查条件的规定，是在党中央明确提出党内监督必须要把纪律挺在前面、运用监督执纪“四种形态”的特定背景下，对《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十六条规定的重申，内涵没有变化。

《规则》第二十六条第一款规定：“对符合立案条件的，承办部门应当起草立案审查呈批报告，经纪检机关主要负责人审批，报同级党委（党组）主要负责人批准，予以立案审查。”有同志认为，鉴于该规定与《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》第十八条关于“党员违犯党纪需要立案的，一般由纪委常委会议或纪检组组务会议讨论决定；党委委员、纪委委员违犯党纪需同级党委批准立案的，一般由党委常委会议讨论决定”的规定不一致，应当执行《规则》第二十六条第一款的规定，即立案审查不再需要集体讨论决定，'经纪检机关主要负责人审批，报同级党委(党组)主要负责人批准”后即可。我们认为，根据《中国共产党章程》第四十四条第四款关于'各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准”，以及《规则》第九条第三款关于“坚持民主集中制，线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理、处置执行中的重要问题，应当经集体研究后，报纪检机关主要负责人、相关负责人审批'的规定，立案审查似仍需提请纪委常委会会议审议，之后再'经纪检机关主要负责人审批，报同级党委(党组)主要负责人批准'后立案，其中对同级党委委员、候补委员和同级纪委委员立案审查的似仍需报请同级党委常委会会议审批。

此外，《规则》第六条、第十三条调整了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十七条第(二)项关于对同级纪委常委违纪问题立案审查权限的规定，即同级纪委常委的违纪问题可由其所在纪委立案审査。但根据处分党员批准权限的规定，给予其党纪处分的须经同级党委审议后，呈报上一级纪委
审批。

三、关于特殊管辖的处分审批

《规则》第七条、第八条分别规定了党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员干部违纪问题、对下级纪检机关或者不相隶属纪检机关管辖的党组织和党员干部违纪问题等两种特殊情况下的执纪审查管辖规则。

关于对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员干部违纪问题，《规则》第七条规定按照谁主管谁负责的原则进行监督执纪。有同志认为相应需给予被审查人党纪处分的，亦应照此办理，即谁立案审查、谁审批处分。

我们认为，《规则》第七条依照《中国共产党党组工作条例(试行)》第十五条关于实行垂直管理或者实行双重领导并以
上级单位领导为主的单位党组可以讨论决定本系统'干部队伍管理、党风廉政建设等重要事项'的规定，从属人管辖角度赋予主管部门党纪案件立案审查权，改变了以往从属地管辖角度一般由党的组织关系所在地立案审查的规定，解决的是谁来监督执纪的问题；但审查工作结束需给予党纪处分时，仍应依照《中国共产党章程》第四十条和处分党员批准权限规定，将处理意见和全部案卷材料复印件移送党的组织关系所在地方纪委，由该地方纪委案件审理部门经审理后按程序作出党纪处分决定，鉴于党纪处分与政纪处分系基于同一违纪事实，主管部门应在党纪处分决定下达后或同时下达政纪处分决定，不宜先向被审查人下达政纪处分决定。

关于对下级纪检机关或者不相隶属纪检机关管辖的党组织和党员干部违纪问题，《规则》第八条规定“上级纪检机关有权指定下级纪检机关对其他下级纪检机关管辖的党组织和党员干部违纪问题进行执纪审查，必要时也可直接进行执纪审查”。有同志认为相应需给予被审查人党纪处分的，亦应照此办理，即谁立案审查、谁审批处分。我们认为，依照《中国共产党章程》第四十条和处分党员批准权限规定，对下级纪检机关管辖的党员干部违纪问题立案审查后，需追究党纪责任的，上级纪委有权直接作出党纪处分决定，亦可交由有管辖权的下级纪委作出党纪处分决定，其中经上级纪委案件审理部门审理后交由下级
纪委作出党纪处分决定的，下级纪委案件审理部门可以直接提请纪委常委会会议审议后，按程序作出党纪处分决定。对其他不相隶属的纪检机关管辖的党员干部违纪问题立案审查后，需追究党纪责任的，既可报请交办案件的纪委直接或者交由有管辖权的纪委作出党纪处分决定，也可通报有管辖权的不相隶属的纪委按程序作出党纪处分决定，但是不得以自己名义作出党纪处分决定。