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来源: 搜狐 截至2017年底，上海市共有养老机构703家，其中取得设立许可证的有646家，整改缓办7家，办理中50家。从整体而言，上海市养老机构设立许可工作成效明显，但也存在“开办难、整改难、退出难、监管难”等问题，社会上希望能降低养老机构门槛、放开准入、加强监管。 从笔者了解的情况看，多数发达国家和我国台港地区对养老机构实行设立许可制度。对养老机构设立许可，主要是考虑老年人为特殊群体，从保护老年人人身安全和权益角度设置必要的准入制度应该是必须的，最近上海出现的民办托幼机构虐待儿童事件是个警醒。设置必要的准入制度并不仅限于养老机构许可制度一种，而是从事前、到事中事后全过程监管考虑。事前，就是要完善规划、消防、食药监等相关的许可制度，以及社会服务机构、企业的登记管理制度，养老机构行业主管部门要做好筹建、登记的服务指导。事中事后，就是通过完善行业规范、强化日常监测、提高信息透明度、推动信用体系建设等手段，规范养老机构的服务与管理运行。因在取消养老机构设立许可后，如何加强事中事后监管是其中最紧迫的课题。如果凭借民政部门现有的法规体系、监管手段、执法力量难以做好对养老机构的事中事后监管，有一系列难点和瓶颈问题等待我们破解。
取消养老机构设立许可，六大难题亟须破解
取消养老机构设立许可，是国家为了加快养老服务业发展的重要举措，目的是举办更容易、审批更简便，但改革是一个系统工程，其他制约因素不改变，会影响到改革的初衷和成果能否达到预期。取消设立许可以后养老机构遇到的难题会很多，归纳起来大致有以下几点： 一是准入难。按照国务院“放管服”的要求，加快推进审批制度改革，要降低养老机构设立门槛，但困扰养老机构设立的门槛问题仍旧，从规划、消防、环评、食药监等部门的门槛看，都是逐步提高的，养老机构设立难不在民政的门槛，而是其他门槛，民政部门的养老机构设立许可是以其他部门的许可为前提的，不同时降低这些部门的门槛，单纯取消养老机构设立许可对放开养老机构准入效果未必能马上体现出来。 二是筹建难。民政部门在养老机构设立中起到了枢纽作用，为帮助养老机构筹建，一般会出具筹建证明、召集专题会等帮助解决审批出现的问题。如果取消养老机构许可，民政部门没有责任义务出面协调，让申办者自己去各个部门办理手续，自己独立处理筹建中与居民的矛盾，协调难度非常大。各部门考虑到自身可能承担责任，出具证明时相关部门都会比较慎重，要求比较高，办理周期比较长，甚至以各种理由不予受理的案例也会比较多。 三是认定难。没有养老机构设立许可证会出现谁认定其是养老机构的问题。民非登记的公益性养老机构采用“先证后照”，可以通过双重管理继续听取行业主管部门的意见，而工商登记的经营性养老机构实行“先照后证”，登记机构只能认定其法人资格、业务或经营范围等，由登记机构认定其养老机构具体的服务内容显然是不行的。伴随着养老服务需求的多样化，各种新型的养老服务模式出现，如养老社区、长者公寓、嵌入式小型机构、居民互助养老等，他们认为自己是养老机构，以养老机构名义经营由哪个部门去认定和监管？依据在哪里？目前已经出现以养老院有限公司名义在工商行政管理部门登记、取得营业执照，不经民政部门同意，擅自收住老人的情况，民政部门会同工商行政管理部门进行整治。但取消设立许可以后，就存在一个认定其是或不是养老机构的最简单也最复杂的问题。 四是受理难。现有养老机构各种扶持、优惠政策都是要出具养老机构设立许可证才能享受的，没有许可证养老机构方直接到相关单位或窗口受理，对其资格无法认定和相信，受理起来会很难。 五是监管难。如果没有认定其为养老机构，其不符合养老机构的设施、服务、管理、人员配置等要求，擅自开业收住老人，民政部门是否有权力和义务去查处？是否能及时发现？是否有能力处置？由此将会带来一系列监管问题。 六是执法难。虽然民政部门不发许可证了，但监管主体责任仍在，对执法的要求会更高、更难。执法的主体主要在区县民政部门，受编制等因素的影响，区县民政部门能够参与执法的人少之又少，出现了有行政处罚权而无人执法的窘境。据了解，上海市卫生监督所有200人的执法队伍，区层面也与食药监、工商行政管理等执法队伍合并，成立了市场监管执法队伍。缺少日常监管力量是制约取消养老机构设立许可后各级民政部门面对的最大难题。
八大建议，着力加强事中事后监管
综上所述，取消养老机构设立许可制度后，会出现一段艰难的适应期，如果不转变思路和改变做法，难以应对新的挑战。为此，特提八大建议，旨在加强养老机构的事中事后监管。 一是推进养老服务机构或设施分类管理。前面讲了取消养老机构许可，首先遇到的是怎么界定养老机构？目前养老机构的定义和标准，其实是住宿类长期照护机构，提供集中居住和照料护理的服务机构，老年公寓、社区托养机构等都无法涵盖进来。最新实施的《老年人照料设施建筑设计标准》，从建设设施和功能角度有了初步的分类，还需要尽快出台《老年人照护服务机构（设施）分类标准》，为推进养老服务机构或设施分类管理做好准备。不同类型的养老服务机构或设施，需要不同的监管部门、适用不同的法规和规范、采取不同的监管方式。养老机构这一分类名称也许随着设立许可的取消而消亡，需要新的分类表述。同时，还要抓紧修订和制订各类老年人照护服务机构或设施相关标准。 二是明确责任共担。继续发挥民政部门在养老机构服务管理中的枢纽作用，将养老机构监管责任细化、分解到各职能部门，各司其责。职责不清就无法联合监管、联合惩治。如《消防安全责任制实施办法》规定，民政部门负责养老机构等民政服务机构审批或管理中的行业消防安全。民政部门承担养老机构行业消防的责任不合适，消防责任首先是养老机构，其次是消防部门，民政部门应该是配合部门。可以借鉴《上海市3岁以下托儿托育机构管理暂行办法》，明确各部门职责，责任共担，强化综合监管、日常监管。 三是建立目录清单制度。制定养老机构的《正面清单》和《负面清单》，统一向社会发布，符合《正面清单》要求的，予以奖励和优待，如享受奖补和优惠政策等；不符合的予以制裁，如取消奖补和优惠政策等。同时，发布《负面清单》，明确养老机构不能发生哪些行为，如买卖会员卡、乱收保证金等，出现了这些行为，由相关部门给予处置。 四是完善双重管理。民非登记的养老机构，作为内部工作流程，可以继续对养老机构登记环节进行双重管理。只是不以出具《养老机构设立许可证》为依据，而是由业务主管部门出具申请登记的养老机构是否符合相关标准和要求提出意见。依据是养老机构收住的是高龄、失能老人，国家有明确的设施、服务、管理、安全、人员等方面的标准，从保护老人权益角度，登记机关应听取行业主管部门的意见。 五是打通登记和执业两个关键点。上海市经营性养老机构在登记管理中实施了“先照后证”，主要根据行业表述和业务范围推送相关企业登记信息给民政部门，由事前管理转为事中事后监管。目前，上海市为养老服务企业设定了经营范围目录，内容为：“养老机构业务”、“为老年人提供社区托养、居家照护等社区养老服务”。不在这个经营范围的工商部门不予登记，如养老社区、智慧养老等，保证登记为养老服务的企业只能从事民政部门监管的行业。民政部门在事中事后的监管情况，及时与工商部门对接，作为工商日常监管的重要内容。 六是打通分散在各职能部门的信息资源。上海市民政部门已经打通了市工商部门的法人库信息，可以及时掌握登记为养老服务企业的主要信息。此外，正在对接市社会信用中心，通过信息化手段，及时归集和使用各职能部门的相关信息，包括失信信息。事中事后监管、联合监管以信息为先行，实现信息共享。同时加强信息公开，接受社会监管。 七是建立养老机构行业信用体系。最近，上海市民政部门和发改部门联合出台了《养老机构失信信息归集和使用办法》，通过市养老机构失信信息归集平台和市公共信用信息服务平台，归集养老机构失信信息，更好地发挥信用建设在部门联合监管中的“软实力”，从而推进养老机构信用体系建设，促进养老机构规范管理和服务提升。从目前法律法规授权给民政部门的监管手段看，都是比较弱的，建立信用约束机制是养老机构日常监管比较好的手段之一。 八是增加民政执法力量。加强事中事后监管就需要增加编制、扩大队伍，尤其是基层的执法队伍。如果难以增加编制，也需要整合社会领域的监管队伍，建立类似于市场监管的部门队伍，否则日常监管就是空话。 版权声明：我们推送的每一篇文章都会注明来源，版权归原作者所有，如有侵权请联系后台小编，我们会在第一时间删除并致歉。 |
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