运逵•精解读 | 农村集体土地租赁合同在司法实践中的效力问题

李红旗 律师

公司二部专职律师,擅长金融信贷、融资担保、合同侵权责任纠纷等民商事诉讼及非诉法律事务。先后为成都农商银行新都支行、青白江支行、彭州支行、国网四川省电力公司彭州供电分公司、官仓供电分公司、彭州华润燃气公司、成都宏升建筑公司、彭州市投促中心、彭州市航空管委会、彭州市工业科技与信息局、彭州市农村发展局、彭州市林业局等多家公司企业和政府部门提供诉讼及非诉法律事务，并出具燃气特许经营权应收账款质押、在校学生实习劳动关系认定的法律风险等法律意见和开展对目标公司方面的法律尽职调查等事务。

随着城镇化进程的加快和城乡一体化的推进，村委会将农民集体所有的土地使用权出租用于厂房或农家乐等非农业建设的现象屡见不鲜。本文从笔者办理的案件着手，尝试通过该案以窥探此类租赁行为在我国司法实践中的合法性认定方法。

一、案情简介

2003年，某村23村民小组与本村村民王某签订《土地使用协议》，约定王某租赁该村民小组约8亩的集体土地用于渔业、家禽养殖，租期20年，自2010年起至2030年止，同时协议还约定王某享有转租的权利。协议签订后，王某一次性向该村民小组支付了土地青苗费及使用费，并由相关村民代表在领款单上签字。后王某在该土地上修建约200平米的房屋及附属设施。2014年，某镇政府出具证明载有“王某修建的200平米房屋及附属设施正在办理相关产权，系合法建筑”的内容。2010年，王某以上述房屋地址作为经营地址申请家禽养殖个体工商户，并依法领取营业执照。同年，王某取得租赁土地的《水域滩涂养殖使用证》。2015年4月，王某与郑某签订《土地租赁协议》，约定王某将上述土地及地上建筑物和附属设施出租给郑某，约定租期10年，自2015年4月起至2025年4月止，协议还约定租金三年上涨15%，采取先付后用，自第二年开始一次性支付两年租金，协议还对地上建筑物及附属设施等进行了约定，但未对土地使用用途进行约定。后郑某拆除了王某部分房屋并自行修建约2000平米钢架的大棚和数百平米的办公用房，并利用该土地进行建筑机械设备租赁经营。2017年12月，郑某未经王某同意擅自将部分土地转租给第三人袁某用于垃圾回收站至今。

2018年4月，因郑某未按约定支付王某租金，王某遂向法院提起诉讼，要求解除其与郑某签订的《土地租赁协议》，并要求郑某立即腾退返还土地及房屋和支付实际占用期间的租金。庭审中，王某向法庭提交村委会及镇政府出具的情况说明表明，案涉租赁土地尚未纳入政府规划区域，但土地规划性质已经调整为可建设区。

二、关于本案合同效力的法律分析

（一）关于王某与村民小组签订的《土地使用协议》的效力问题。

根据《中华人民共和国物权法》第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒芜、滩涂等，依照下列规定行驶的所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经组织或者村民委员会行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条 “召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”的规定，本案该23村民小组将其所有的土地通过出租的方式交由本村村民用于农业用途，且该租赁行为已经该村民小组代表领款签字确认，同时王某就该土地依法取得县级以上地方人民政府核发的《水域滩涂养殖使用证》并依此办理了农业养殖个体工商户的营业执照。另针对王某在该土地上修建200平米附属设施的行为，其虽未取得建设工程规划许可证，但该附属设施已经镇政府批准确认为合法建筑。因此就该《土地使用协议》无论在内容上，还是程序上均符合我国法律、行政法规的规定，为合法有效，应受法律保护。

（二）关于王某与郑某签订的《土地租赁协议》的效力问题。

目前，根据司法实践的裁判观点，该《土地租赁协议》存在可能被认定为无效的法律风险。

《土地管理法》第十一条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。

《土地管理法实施条例》第四条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”。第六条规定，“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。

《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”

《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定，本解释所称城镇房屋，是指城市、镇规划区内的房屋。乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。但法律另有规定的，适用其规定。当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释。第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。

以上法律规定表明，农民集体所有的土地的使用权不得出租用于非农业建设用地。本案郑某租赁该土地用于建筑机械设备租赁经营，且未经批准或取得相应规划建设施工许可自行修建相关建筑物的行为，已经改变了该土地的农业用途，虽然村委会及镇政府出具的《情况说明》载明案涉土地规划性质已经调整为可建设区，但该说明并非案涉土地的农业用途调整的合法性凭证。根据《合同法》第五十二条第（五）款及《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条、第二条的规定，王某与郑某签订的《土地租赁协议》因违反前述法律、行政法规的强制性规定而存在被法院认定为无效的风险。

三、司法实践对集体土地租赁行为

的法律认定

笔者通过裁判文书网查阅，对集体土地租赁行为持“否定”观点的裁判依据多数以《土地管理法》第六十三条“用于非农建设”和《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条、第二条“未取得城镇或乡村规划区内相应建设规划许可或未经政府批准”而否定合同的效力。比如，在成都顺美复合材料有限公司与谭建国租赁合同纠纷案件中【案号：（2015）成郫民初字第589号】，法院以原告成都顺美复合材料有限公司未经建设规划部门许可在集体土地上擅自修建非永久性厂房，在本案诉讼前仍未取得相应建设规划许可，认定其与被告谭建国签订的《厂房出租协议》无效。再如，在成都市咕咕木业有限公司、成都市金牛区天回镇街道太华社区居民委员会土地租赁合同纠纷案件中【案号：（2015）成民终字第05038号】，成都市中级人民法院以咕咕木业公司的用地系将集本所有土地用于非农建设且未履行相应的审批手续，其行为违反法律强制性规定，而认定《土地有偿使用协议书》无效。

但持“肯定”观点的则认为，《土地管理法》第六十三条规定的集体土地仅限于农用地，并不包括建设用地或其他未用地。同时，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条中“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋”仅适用于市、镇规划区内或乡、村庄规划区内的房屋，但并不适用尚未纳入城镇或乡村庄规划内的房屋。譬如，在冷利均与李天祥房屋租赁合同纠纷一案中【案号：（2017）川0116民初2963号】，法院以案涉厂房土地性质为农村集体土地，且尚未纳入政府规划区，并不适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条、第二条规定的情形而肯定合同的效力。

四、结束语

对上述司法实践中的“肯定说”和“否定说”观点，笔者就本案更趋向于前者。回到本案中，笔者认为，郑某虽然存在未经审批擅自修建相关建筑物，并改变该集体土地用途的行为，但其违建行为理应属于另外的法律关系，其违法行为与本案租赁合同的效力认定无关。同时，基于该土地规划性质已经调整为可建设区，故案涉土地并非农用地，根据《土地管理法》的立法目的，不宜对《土地管理法》第六十三条进行扩大解释包括建设用地或其他用地而适用该条规定，况且案涉土地尚未纳入城镇或乡村规划范围，故就王某出租给郑某前修建的200平米房屋和郑某自行修建的房屋也不属于《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》调整范围。

综上，笔者认为，王某与郑某签订的《土地租赁协议》系双方真实意思表示，内容不违反我国法律行政法规的强制性规定，应为合法有效。鉴于司法实践中各级法院法官对前述法律规定的认识和理解不一，故笔者建议在集体土地租赁关系中应确保租赁土地的用途不变，以避免后续可能产生合同无效的法律后果。因本案尚在审理之中，就本案结果，详见笔者后续更新。

以上仅系笔者个人对法律的理解和认识，若有不妥，敬请同行及专家斧正。