|
自十九大以来，环境执法力度越来越大，但是却存在部分企业采取拒绝环境执法现场检查的违法方式，企图逃避相关责任。当基层环保部门面对该情况，大多返回制作《责令改正违法行为决定书》责令企业配合检查，至多也仅由公安机关对相关人员采取行政拘留。该方式既耽误了检查时机，又徒增工作量。而近日有报道称，某地环保部门在遇到上述情况时，却由公安机关对相关人员依法采取了刑事拘留。面对该报道，环境执法人员纷纷表示报道出错，应当是行政拘留而非刑事拘留。那么，在环境执法现场检查时企业拒绝检查的，执法人员能否强行入场检查，送达《责令改正违法行为决定书》是否是被拒后入场检查的前置程序，对拒绝检查的相关人员是否可以刑事拘留？如果遭遇该情况，执法人员又该如何规范执法。 一、企业拒绝检查的，执法人员能否强制入场检查？ 根据《环境保护法》第二十四条规定，环保部门有权对企业进行现场检查。同时有类似规定的有《大气污染防治法》第二十九条、《水污染防治法》第三十条、《土壤污染防治法》第七十七条、《固体废物污染环境防治法》第十五条、《环境噪声污染防治法》第二十一条及各单项污染防治法的相关规定。可见，我国在环境法体系中对现场检查制度是有明确的规定。 为查明现场检查制度的立法本意，笔者查阅了全国人大常委会法制工作委员会对《环境保护法》第二十四条的释义，该释义写明了“现场检查权是指行政机关进行日常监督活动，实现行政目的一项具有基础性、普遍性的权力”，释义中另写明现场检查制度具有“行政强制性”及“一定的随机性”的特点，即现场检查“不需要被检查单位的同意”及“可以随时进行检查”。 该类观点也可见于全国人大常委会法制工作委员会对各单项污染防治法的释义中。例如，在《大气污染防治法》第二十九条的释义中写到“实施检查的部门、机构监督检查过程中，实施的行为具有强制性，被检查者不得拒绝”；在《水污染防治法》第三十条的释义中，沿用了《环境保护法》释义中关于现场检查具有行政强制性等特点的观点……由此可见，执法人员能否入场检查，不受被检查单位主观影响；当事人以拖延、围堵、滞留等方式拒绝、阻挠现场检查的，执法人员有权强制入场检查。 二、送达《责令改正违法行为决定书》是否是被拒后入场检查的前置程序？ 环境执法实践中，执法人员在吃闭门羹后，通常选择保留证据后收队，再由环保部门向企业送达《责令改正违法行为决定书》责令企业配合检查，部分环保部门会对企业拒绝检查行为采取行政处罚或由公安机关对相关人员采取行政拘留。 上述收队再送达《责令改正违法行为决定书》的做法大多是出自对例如《大气污染防治法》第九十八条规定的“……以拒绝进入现场等方式拒不接受……监督检查，……由……部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款”的错误解读。该类条款，在各单项污染防治法亦有出现，如《水污染防治法》第八十一条、《土壤污染防治法》第九十三条、《固体废物污染环境防治法》第七十条、《环境噪声污染防治法》第五十五条等。总结而言，句式结构大抵为：企业拒绝检查的，由环保部门责令改正，并或可处罚。基于此，很多执法人员就认为企业拒绝检查的，应先由部门制作《决定书》责令改正。 该类条款中实际包含“环保部门责令改正”及“处罚”两部分。行政处罚程序一般较长，不可能也没必要因该处罚停止现场检查进度，该道理无需多言。关键就在于“环保部门责令改正”的解读。首先，根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，责令改正为行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定，而应根据相应规定实施；其次，环保部门的行政权要依靠具体的自然人即公务员或法律授权的人来具体实施，而自然人实施行政命令的方式，不仅存在书面形式，还存在口头形式；最后，根据《环境监察办法》第十三条规定“从事现场执法工作的环境监察人员进行现场检查时，有权依法采取以下措施：四）责令停止或者纠正违法行为”及《环境执法人员行为规范》第十一条规定“现场检查时，发现当事人有环境违法行为的，应当责令改正，提出整改要求，对环境违法情况和责令改正内容作出检查记录，并按程序报告”，环境执法人员有权在现场检查中实施行政命令，对被检查单位等的违法行为进行责令改正。 由此可见，当执法人员被拒现场检查时，可当场口头行使环保部门责令企业改正拒绝检查违法行为的职权，该行为有别于行政处罚行为，而送达《责令改正违法行为决定书》责令企业改正拒绝现场检查，并非是被拒后入场检查的前置程序及唯一选择。 三、对拒绝检查的相关人员是否可以刑事拘留？ 环境执法人员对于企业拒绝检查时，由公安机关对相关人员采取行政拘留的方式及法律依据都比较清楚，适用的法条为《治安管理处罚法》第五十条规定的“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”。而上述报道称的刑事拘留中，适用的法条为《刑法》第二百七十七条规定的妨碍公务罪“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”。 根据条款规定，构成妨害公务罪要同时成立“以暴力、威胁方式阻碍”及“国家机关工作人员依法执行职务”。 所谓“国家机关工作人员依法执行职务”包含四个方面：主体适格、权限正当、内容合法、程序合法。对应到企业拒绝环境现场检查中，环境执法人员应当具有执法权，其执法行为必须在法定职权范围内作出，执法行为目的及内容应符合现场检查的规定，执法程序应符合法定程序。就一般而言，现今的环境执法水平基本能达到该要求。 所谓“以暴力、威胁方式阻碍”在实践中一般以下述几个方面，结合当地现状进行参考判断：使用暴力手段致执法人员轻微伤以上后果的；使用暴力手段虽未造成执法人员轻微伤以上后果，但手段恶劣或以侵犯人身、毁坏财产、破坏名誉、揭露隐私等言语相威胁，阻碍执法人员现场检查，引起群众围观、交通阻塞，造成现场公共秩序严重混乱的；故意毁灭或者损坏执法人员执法过程中使用的专用执法车辆以及必要执法装备，造成经济损失2000元以上的；使用凶器或以凶器相威胁，阻碍执法人员执法的;使用机动车强行拖拽、冲撞执法人员的。 由此可知，一般情况下，企业拒绝检查较难成立妨害公务罪，不能刑事拘留。 四、被拒绝检查时，执法人员该如何规范执法 笔者根据《环境保护法》、各单项污染防治法、行政法相关法律法规、《环境行政处罚办法》《环境监察办法》《环境执法人员行为规范》《环境行政处罚证据指南》等法律法规及规范性文件的规定，针对被企业拒绝环境现场检查的，草拟如下现场执法规程，供环境执法人员参考。 （一）录像启用及录像内容 执法人员应当启用执法记录仪或其他摄影设备对执法行为进行录像，录像内容应当包含被检查现场标识、当事人影像、执法人员进行现场检查及当事人拒绝现场检查的事实。 （二）出示证件及表明身份 执法人员应当主动向当事人出示《中国环境监察执法证》或者其他行政执法证件，并表明执法人员的身份。 （三）核实被检查单位 执法人员应当向当事人或其他有关人员询问，核实被检查单位的名称、地址，并同时询问当事人姓名、联系方式及职务。 （四）说明来意及执法依据 执法人员应当告知当事人本次现场检查的目的和内容，并告知其现场检查的法律依据。 （五）告知回避权利及配合义务 执法人员应当向当事人告知其享有申请执法人员回避的权利，并告知其负有配合调查、现场检查或者现场勘验的义务。 如当事人提出回避申请的，应由执法人员向相关主管领导报告，由相关主管领导审查后作出是否回避的决定。决定不批准回避申请的，由原执法人员继续执法；决定批准回避申请的，由相关主管领导指派新的执法人员接手执法，被回避的执法人员不得再参与该项执法任务。 （六）提出配合要求及告知法律责任 执法人员应当向当事人提出配合现场检查的要求，并告知其配合的内容及方式，同时告知其拒绝、阻挠、隐瞒或者提供虚假情况可能承担的法律责任。 （七）责令改正及行政协助 如当事人以拖延、围堵、滞留执法人员等方式拒绝、阻挠执法人员现场检查的，执法人员应当当场责令其改正违法行为，并再次告知拒绝现场检查可能承担的法律责任。 当事人不听从执法人员制止的，执法人员应当向执法现场所在辖区的公安部门请求行政协助，对环境现场检查提供执法支援。 （八）证据固定与报告 对当事人拒绝、阻挠执法人员现场检查的，执法人员应当当场制作现场检查笔录，将当事人拒绝现场检查的事实纪录在案，并由当事人签字，当事人拒绝签字的，应由执法人员在笔录中注明情况，并请在场人签字。执法结束后，执法人员应向生态环境部门报告，由生态环境部门决定另案或并案处理。 对当事人轻微阻挠行为或经执法人员责令后改正违法行为的，可以不记录现场检查笔录。 五、对避免企业拒绝环境现场检查的几点建议 现如今，企业面临环境执法的高压，部分企业企图以拒绝环境现场检查的方式逃避法律责任，该行为无疑是非常愚蠢的，不仅无法免除其应承担的法律责任，还将因此多承担更多的法律责任。但我们同时要看到的是，该些企业的行为不仅关系其自身，还关系到国家行政执法机关的威信，及对生态环境的保护，直接关系到公众的切身利益。基于此，笔者以自身浅薄的认知提出以下几点建议，供各位参考： （一）加强环境现场检查的宣传。生态环境部门应积极向辖区内的企业进行执法宣传，对环境现场检查的合法性及必要性，对拒绝现场检查的危害性及法律责任进行宣讲，引导企业积极配合执法人员进行现场执法，营造良好的执法环境。 （二）规范环境现场检查流程。合法、标准、具体的现场检查流程，是确保执法人员依法进行现场检查的重要保障，也是明晰生态环境部门与企业之间权利、义务界线的重要支撑。 （三）提供必要的执法保障。生态环境部门应向执法人员提供必要、便捷的执法设备，以保障执法人员更好地进行现场检查。生态环境部门还应与相关部门做好沟通，努力创造良好的联合执法环境，或应事先做好相关沟通，以保障公安机关行政协助的顺畅、迅捷，更好地支援现场检查。 （四）适当的惩戒与教育。对于敢于拒绝、阻挠执法人员现场检查，甚至以暴力、威胁方式阻碍的，生态环境部门应敢于立案，对被检查单位进行行政处罚，符合《刑法》第二百七十七条规定的，应移送公安机关刑事立案，对相关人员科以刑罚。同时，生态环境部门应整理并发布拒绝现场检查而被处罚的典型案例，用以配合执法宣传。 六、结语 生态环境保护的路很长，基层环境执法人员的背很重。虽然说环境保护的任务主要由国家来执行，但独脚难行、孤掌难鸣。生态环境保护不是国家“一人”的工作，它与我们每个人切身相关。只有公众、企业融入到环保工作中，才能让生态环境保护的路走得更实、更宽、更远。笔者愿投入其中，你呢？  作者单位：福建天衡联合（泉州）律师事务所 作者微信：canoter |
|
|
